Цивилизация
Комитет гражданских инициатив предлагает создать муниципальную полицию, которая будет исключена из структуры МВД и станет подчиняться местным или региональным органам власти. Такие идеи были презентованы в докладе, подготовленном комитетом совместно с Институтом проблем правоприменения, с которым ознакомилась «Газета.Ru».
Авторы доклада считают, что в нынешней ситуации низовые подразделения МВД ориентированы прежде всего на процесс, а не на результат. В качестве других пороков они указывают «нерациональную» организацию информационных потоков внутри самой системы МВД и слишком высокие издержки контроля над работой первичных подразделений полиции, отсутствие действенных механизмов подотчетности гражданам, которые являются конечными потребителями услуг по охране порядка.
В исследовании говорится, что ключевой составляющей реформы, которая могла бы исправить положение, должна стать децентрализация управления подразделениями, занимающимися охраной общественного порядка.
По мнению экспертов КГИ, сейчас муниципальные органы могут оказывать влияние на действия сотрудников полиции на их территории в части изменения маршрутов патрулирования, нарезки административных участков, передислокации участковых, коррекции режима работы и т.д. Однако, как правило, подобные корректировки требуют много времени и согласования вплоть до федерального министра. «Сейчас жуткая бумажная волокита, — говорит директор Института прав человека Валентин Гефтер. — Полиция, конечно же, должна быть гораздо больше привязана к территории и населению, которое обслуживает, и быть с людьми на прямой связи». Пока основным инструментом взаимодействия является рабочее совещание главы района, которое проводится 1–2 раза в неделю. Муниципалитеты нижнего уровня участвуют в подобной работе мало и в основном взаимодействуют с участковыми.
В связи с этим авторы предлагают пять вариантов переподчинения низовых структур МВД. Вариант, при котором муниципальная полиция будет оставаться в структуре министерства, не рассматривается из-за «слабых перспектив».
Согласно первым трем вариантам, службы, занимающиеся охраной общественного порядка, передаются на муниципальный уровень управления. Согласно двум другим — на региональный. Помимо этого, разница между всеми вариантами заключается в количестве служб, которые уйдут из подчинения федеральным властям.
При самой радикальной реформе, когда муниципалы получают в свое распоряжение все службы охраны общественного порядка (ООП), им должен выделяться отдельный защищенный трансферт из федерального бюджета.
Вышестоящие службы, которые сейчас отвечают за контроль ООП, упраздняются. Другие варианты, когда местная власть получает контроль только над частью подразделений, по мнению экспертов, могут стать предметом дальнейшего обсуждения.
Этот вариант предполагает передачу на муниципальный уровень ограниченного набора функций и подразделений ООП. Возможные комбинации должны стать предметом дальнейшего обсуждения. В зависимости от набора служб, которые станут основой для муниципальной милиции, будет отличаться и итоговый результат.
«Передача только патрульной службы и функций по пресечению административных правонарушений приведет к акценту на обеспечение общественного порядка через присутствие муниципальной милиции на улицах, что актуально в городах и городских поселениях, но не в селах. Децентрализация работы участковых — через выведение их из полиции — создаст акцент на адресной работе», — приводятся примеры в исследовании.
А вот передача охраны общественного порядка на региональный уровень чревата определенными рисками. В одном субъекте Федерации — десятки муниципалитетов, а значит, и десятки отделов полиции. И при таком раскладе все нынешние издержки контроля просто перекочуют на региональный с федерального уровня.
Ответственность за безопасность в регионе окажется на губернаторе, и он, опять же, будет обращать внимание на уровни преступности и раскрываемости. Для снижения количества преступлений или повышения раскрываемости первым способом в современной логике управления будет ориентирование всех служб полиции на обеспечение общих задач. В итоге участковые и ППС будут по-прежнему больше обращать внимание на раскрытие преступлений, что сохранит нынешнюю «рутинность» их работы, а также поощрит использование всего арсенала приемов для создания «статистически благополучной картины».
Самым слабым вариантом реформы будет создание муниципальными властями службы, основными функциями которой будет контроль за благоустройством города. Такой вариант уже реализуется в Ижевске, служба носит название муниципальной милиции. По мнению авторов исследования, главной задачей подразделения является взыскание административных штрафов: «Причина появления такой милиции — экономические соображения». Однако в такой ситуации подобное подразделение может оказаться заложником «палочной системы», когда его эффективность будет оцениваться по количеству собранных штрафов.
Наконец, авторы предлагают и альтернативный проект реформы, предполагающей создание полноценных федеральной и региональной полиции на базе МВД. При таком раскладе на уровне регионов останутся функции уголовного преследования, а не только обеспечения порядка. Федеральная полиция при такой схеме будет заниматься расследованием тяжких и особо тяжких преступлений, имеющих межрегиональный характер.
Председатель московского профсоюза полиции Михаил Пашкин считает идею КГИ нереализуемой. По его мнению, у муниципалитетов и так нет денег на свои нужды, а им предлагают взять на себя еще новую структуру. «Большую часть денег у них забирает федеральный центр, — говорит Пашкин. — Идея транша из федерального бюджета тоже весьма сомнительна: сейчас и так идут всевозможные сокращения, работники полиции не получают положенные им субсидии и выплаты, и в такой ситуации не стоит рассчитывать на какие-то деньги для муниципальной полиции».
В 2014 году в Госдуму уже был внесен законопроект о создании муниципальной милиции. Его авторами были председатель «Справедливой России» Сергей Миронов и бывший генерал-майор МВД эсэр Татьяна Москалькова. Однако еще на стадии внесения инициатива получила отрицательный отзыв правительства. Там посчитали, что отдельные положения проекта необоснованно расширяют полномочия органов местного самоуправления, ряд полномочий муниципальной полиции передавать нельзя. Кроме того, представители правительства были уверены, что процедура формирования муниципальной милиции неизбежно приведет к дополнительным расходам из федерального бюджета.
«Пока нет общего желания и тренда, чтобы часть функций полиции передали на местный уровень, хотя сама идея обсуждается уже не один год, — говорит правозащитник Валентин Гефтер. — Думаю, что руководству МВД стоит хотя бы в разных регионах опробовать разные предложения, чтобы потом решить, где что лучше подошло: ведь территория у нас огромная, ситуация везде разная, так что возможны варианты, благо в мире уже накоплен большой опыт».
«Предложения хорошие и правильные, — считает Игорь Каляпин из Комитета по предотвращению пыток. — Лично мне больше всего нравится вариант с выделением ООП в региональное (муниципальное) подчинение именно потому, что задачи стоящие перед ООП и способы их решения совершенно разные в разных регионах. И финансирование этих структур защищенными трансфертами из федерального бюджета — это хорошая идея. Но она совершенно не вписывается в нашу нынешнюю политическую структуру. Федеральный центр стремится управлять в ручном режиме абсолютно всем, включая экономику. И предлагаемые реформы, мягко говоря, в этот тренд не укладываются».
По словам Асмик Новиковой из фонда «Общественный вердикт», правозащитной организации, помогающей жертвам пыток и изучающей практики правоприменения, правозащитники и эксперты давно говорят о необходимости децентрализации полиции на местном уровне. «Это традиционный тезис дискуссии о реформе российской полиции, тезис верный, т.к. рано или поздно это все равно произойдет».
«Сейчас подразделения на местах придавлены бюрократическими правилами отчетности, запросов, разнообразными процедурами. Это бумажное оформление исключает нормальную работу полиции.
Вот поэтому нередко отделы гонят фейк в федеральный центр, и в центре это прекрасно знают, — поясняет Новикова.
— И только увеличивают «механизмы контроля», то есть добавляется отчетности, видимо, чтобы окончательно угробить полицию. На данный момент, наверное, надо трансформировать систему работы полиции на местах без общефедеральной реформы. Во-первых, в стране экономический кризис, во-вторых, слишком слабо развито местное самоуправление и вообще мало самостоятельных регионов. В-третьих, если муниципальную полицию будут содержать за счет федерального, а не местного бюджета, то неясно, откуда она возьмет самостоятельность. Мне кажется, что сейчас в имеющихся законодательных рамках можно трансформировать полицию — например, через изменение профессиональных стандартов полицейской деятельности. Такую исследовательскую программу сейчас ведет наш фонд».
Михаил Пашкин считает, что улучшить работу полиции можно «одним росчерком пера».
Надо просто, чтобы в день голосования на каждом избирательном участке стояла урна, где был бы бюллетень с одним вопросом: «Доверяете ли вы полиции на вашей территории или нет». И если больше хотя бы 30% доверяют, то начальник УВД остается, а если меньше — уходит в отставку по недоверию без всяких выплат, предлагает он.
В такой ситуации, уверен Пашкин, руководящие чины не стали бы играть со статистикой и не жалея сил вели бы прием граждан и отвечали на их нужды, «и тогда вся наша полиция сама резко станет муниципальной». Более того, напоминает эксперт, это будет соответствовать нынешнему закону о полиции, где четко прописано, что одним из основных критериев оценки деятельности полиции является «общественное мнение».
Адвокат Александр Островский говорит, что никакая реформа на данном этапе полиции не поможет. «Уже и переименовывали милицию в полицию, и зарплату им повышали, и форму меняли — толку ноль, как говорится, другой полиции у нас для вас нет, каждый на своем посту что-то там химичит, — убежден он. — Надо сюда Саакашвили звать, у которого уже есть успешный опыт реформы полиции. Прямо следовать ленинскому принципу, который он предлагал использовать в отношении буржуазной интеллигенции: взять все необходимое для дела и не обращать внимания на идеологию».
