Цивилизация
Еще весной 2015 года Минстрой РФ разработал проект «развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации до 2020 года». Информация об этом вызвала серьезный общественный резонанс. Было высказано немало претензий в адрес чиновников, главная из которых в том, что принципиальный документ родился в тиши кабинетов и не прошел серьезного общественного обсуждения.
Поднявшаяся волна возмущения привела к тому, что принятие документа было отложено, а сам он претерпел серьезные изменения. Но даже в измененном виде документ по-прежнему остался скорее планом работы министерства, нежели стратегией работы отрасли. Его главный недостаток — отсутствие обоснования выбора того или иного направления движения. В документе нет ответов на ключевые вопросы, определяющие стратегию развития отрасли.
Как должны решаться проблемы отечественного ЖКХ? Мы не сможем ответить на этот вопрос, не выбрав одно из направлений по целому ряду ключевых развилок, на которых буксует отрасль. Остановлюсь лишь на некоторых.
Развилка первая: управление многоквартирными домами (МКД) — частный бизнес или ответственность органов власти?
В соответствии с действующим Жилищным кодексом, эта сфера должна регулироваться сугубо рыночными механизмами. Собственники самостоятельно должны созвать общее собрание, выбрать управляющую организацию, определить перечень и стоимость работ, осуществляемых этой компанией, и в случае недовольства ее работой расторгнуть договор, заменив на новую. При этом главным механизмом повышения качества услуг должна была стать конкуренция.
Жизнь, однако, продемонстрировала, что заданный алгоритм срабатывает далеко не всегда. Чаще всего собственники не могут или не хотят реализовать свои права по управлению МКД, а по всем появляющимся проблемам по привычке обращаются в органы власти.
Отвечая на запросы граждан, власть год за годом усиливала свое вмешательство в сферу управления многоквартирными домами. Были созданы органы государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля, контролирующие работу управляющих компаний. Появился целый ряд постановлений правительства, регламентирующих перечень работ по обслуживанию МКД, условия заключения договора на управление МКД и т.д.
Апофеозом стало принятие в 2014 году закона, вводящего государственное лицензирование управляющих компаний.
Единственным аспектом, который формально регулируется сегодня федеральными, региональными или местными нормативно-правовыми актами, являются тарифы на услуги по управлению и обслуживанию многоквартирного дома, его текущему ремонту. Однако местные власти определяют их величину для квартир, собственниками которых является муниципалитет.
При этом в подавляющем большинстве случаев эти же тарифы распространяются и на другие квартиры, собственниками которых являются частные лица. И собственники-муниципалитеты, и собственники — частные лица редко пытаются всерьез посчитать, сколько нужно средств, чтобы качественно обслуживать дом или хотя бы не допустить его преждевременного разрушения.
Чаще величина тарифа определяется политическими, а точнее — популистскими соображениями. Число неплательщиков все растет.
Таким образом, граждане делают вид, что платят за услуги управляющих компаний, а те делают вид, что обслуживают дом.
Такая практика приводит к массовому недовольству населения и ухудшающемуся состоянию жилищного фонда. И по этому вопросу необходимо определяться скорейшим образом.
Либо мы применяем рыночную модель — «управляющие организации» устанавливают экономически обоснованные тарифы, а государство (органы местного самоуправления) через субсидии выборочно поддерживает социально необеспеченных граждан, либо мы признаем, что управление МКД — полномочия публичной власти, которая должна обеспечить определенный стандарт и стоимость данной услуги для всего населения.
Но делаться это должно уже не за счет бизнеса, а опять-таки за счет средств бюджетов.
Развилка вторая: владелец квартиры — ответственный хозяин или получатель платных услуг?
В соответствии с Жилищным кодексом, граждане, владеющие квартирами, являются также владельцами общедомового имущества (чердаков, подвалов, лестничных пролетов и — в случае его оформления — придомового участка). Собственники несут коллективную ответственность за содержание, ремонт и — в случае признания дома аварийным — утилизацию здания.
Однако для большинства граждан понятие «общедомовое имущество» является мифологическим: свидетельство о собственности на квартиру у них имеется, а вот документа, подтверждающего, что они владеют общедомовым имуществом, нет.
Очень часто они даже не знают, что входит в состав этого имущества, сколько квадратных метров оно занимает. Сплошь и рядом оказывается, что чердаки и подвалы проданы и вернуть их в собственность дома не представляется возможным. Похожая история и с придомовыми участками. В крупных густонаселенных городах, где земля представляет реальную ценность, добиваться межевания придомовой территории активным собственникам приходится путем титанических усилий.
Таким образом, собственник дома у нас чаще всего существует только на бумаге. Таким же мифическим понятием оказывается и его ответственность.
Никакой серьезной ответственности за отказ собственника участвовать в судьбе дома (например, приходить на собрания или исполнять их решения) не предусмотрено. Точно так же отсутствует ответственность для тех, кто отказывается платить за жилищные услуги, включающие содержание и ремонт их общей собственности. Безусловно, в случае серьезной задолженности можно обращаться в суд. Однако более 50% судебных решений не исполняются. Неплательщик продолжает владеть имуществом, за содержание которого отвечать не желает, а возникшие долги либо разбрасываются на соседей, либо закрываются за счет невыполнения оговоренных работ по дому.
Такую ситуацию нормальной не назовешь, и рано или поздно государству придется выбрать:
либо передать собственникам все права владения на свое недвижимое имущество, при этом серьезно усилив ответственность за его содержание, либо взять все бремя ответственности за его содержание и управление на себя, оставив собственникам квартир только одну функцию — вовремя и добросовестно платить по счетам.
Кстати, формирование региональных программ капитального ремонта, создание региональных операторов капитального ремонта, которые реализуются сегодня во всех регионах РФ, — серьезный шаг к передаче бремени по управлению общим имуществом органам власти. Главный вопрос: последуют ли другие шаги или мы, как обычно, остановимся на полпути или даже двинемся назад?
Третья развилка: кто несет ответственность за модернизацию коммунальной инфраструктуры — органы власти или бизнес?
Сегодня, по оценкам специалистов, износ коммунальных сетей, систем отопления, водоснабжения, водоотведения превышает 70%. Системная работа по модернизации коммунальной инфраструктуры, повышению ее эффективности в стране не ведется последние 30–40 лет.
В соответствии с действующим законодательством, обязательства по обеспечению населения коммунальными услугами несут местные органы власти. Однако в силу отсутствия средств и необходимой квалификации с этой работой они чаще всего не справляются. Особенно безнадежная ситуация складывается в небольших населенных пунктах — городских и сельских поселениях.
Федеральные органы власти данную проблему осознают, однако протянуть руку помощи своим коллегами из регионов и муниципалитетов не торопятся: рекомендуют модернизировать изношенные сети и котельные за счет средств инвесторов. Свою же функцию видят в том, чтобы регулировать уровень платежей граждан за коммунальные платежи.
Безусловно, данные ограничения обеспечивают определенную защиту потребителей, но, с другой стороны, также ограничивают и те источники финансирования, за счет которых эту инфраструктуру можно поддерживать в рабочем состоянии и повышать ее эффективность. Есть ли надежда, что частный бизнес сегодня восстановит все то, что когда-то было создано усилиями мощного государства и благополучно разрушалось в течение нескольких десятилетий? Крайне сомнительно.
Очевидно, что отдельные объекты будут привлекательны для инвесторов, но в малые города и сельские районы ему идти неинтересно.
Решить государственную задачу модернизации коммунальной инфраструктуры без участия самого государства невозможно.
Если мы хотим действовать системно и массово — а по-другому в сложившихся условиях действовать нельзя, — именно государство (в лице федеральных и региональных органов власти) должно сыграть роль ключевого организатора и главного инвестора. Кстати, именно по этому пути пошло большинство стран, входивших некогда в соцлагерь. Бюджетные вложения в модернизацию коммунальной инфраструктуры позволили существенно повысить ее эффективность и качество коммунальных услуг, сократить платежи граждан, повысить прозрачность отрасли.
Тратить ли сегодня на коммунальную инфраструктуру, чтобы сэкономить завтра, либо экономить сегодня, чтобы завтра тратить деньги на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций?
Это еще одна, далеко не последняя развилка на пути развития ЖКХ.
Определиться с выбором и последовательно реализовать выбранную стратегию — это едва ли не главное условие решения многочисленных проблем ЖКХ. И его выполнение потребует от руководителей отрасли немало мужества и стойкости.
Обсуждения, которые проходили в рамках подготовки к Общероссийскому гражданскому форуму — 2015, а также дискуссия, которая пройдет в рамках профильной площадки непосредственно на форуме 21 ноября, позволят прояснить позицию гражданского общества по отношению к реформированию отрасли и, безусловно, послужат серьезным сигналом для органов власти, принимающих решения в данной сфере. Хочется верить, что в итоге дискуссии лягут в основу новой стратегии развития ЖКХ, действительно формирующей долгосрочные горизонты развития отрасли.
Автор — эксперт Комитета гражданских инициатив, исполнительный директор НП «ЖКХ Контроль»
