Цивилизация
Сергей Колмаков: «Конечно, федеративный характер государства нарушается»
Возможно ли провести реформу формирования органов власти в регионах без изменения основного закона?
В принципе, реформа основана на довольно широком толковании статьи 77, в которой говорится об организации местных органов власти. Единственная проблема возникает со статьями с 72-й по 77-ю. Потому что там употребляется термин «система органов власти», а при толковании этого термина говорится о том, что государство федеративное и что оно основано на принципах народовластия. Я думаю, что возможны различные толкования, и в первую очередь, принципов системы органов власти.
Уже есть определенные прецеденты, которые могут способствовать тому, что Конституционный суд сочтет, что никаких нарушений здесь нет. Дело в том, что конституция была принята в 1993 году и до 1995 года продолжалась практика назначения президентом руководителей субъектов федерации. Потом власть пошла на эксперимент и разрешила фактически назначенным руководителям субъектов федерации избираться в Совет федерации уже на принципах всеобщего голосования. Только после этого глав регионов начали избирать всеобщим голосованием. То есть, несмотря на то что действовала конституция 1993 года, первоначальная практика включала в себя механизм назначения.
Есть только одна зацепка: это норма о том, что вновь принимаемые законы не должны отменять или умалять права граждан. Я думаю, что на нечетком толковании проблемы «системы органов власти» (статьи 72–77) и на втором пункте 55 статьи, о котором мы только что говорили, будет основан иск, который я убежден, будет подан в Конституционный суд. Трактовка норм статей 72–77 — это предмет спора в конституционном суде.
А как вы считаете?
Я считаю, что может быть, они не нарушают прямо букву Конституции, но, конечно, они нарушают ее дух.
А почему же не нарушают букву?
Я уже говорил: с самого начала Конституция была, называя вещи своими именами, настолько конституционно-монархической, настолько большие полномочия давала исполнительной власти… Дух же ее несомненно нарушается. Но нарушения с точки зрения буквы еще нужно доказывать.
Пункт 2 статьи 55 гласит: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». У гражданина больше не будет права проголосовать за губернатора.
Правильно. А вам укажут, что происходит переход с одной избирательной системы на другую, что все те же граждане РФ обладают теми же избирательными правами.
Я мог голосовать за губернатора, а теперь не смогу…
А вам ответят, что норма народного представительства не нарушена, потому что вы голосуете в этом субъекте федерации за депутатов заксобрания. Президент только предлагает кандидатуру, а утверждают ее или нет избранные путем всенародного голосования депутаты законодательных собраний.
Ваши возражения относятся к духу Конституции, а что касается буквы, то там записано, что демократические права не должны быть ущемлены. Возникает вопрос о том, как трактовать понятие демократических прав. Вы предложили одну трактовку, что избрание должно быть прямым и всенародным, а президент предлагает другую, что вы в два этапа, но тем же самым путем добиваетесь того же результата.
В статье 11 говорится, что «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти».
Это уже более серьезный вопрос. Конечно дух Конституции, федеративный характер государства всеми этими предложениями, особенно введением фактической назначаемости губернаторов, нарушается. Но с точки зрения буквы — это спорный вопрос. Практика говорит о том, что на начальном этапе существования данной Конституции принцип назначаемости применялся.
Вопрос, который вы затронули, вторгается в опасную сферу: что есть Россия как федерация? И это очень серьезный вопрос, потому что, судя по всему, предложенный принцип распространяется и на национальные республики в рамках РФ. И принцип федеративности этим совершенно точно нарушается по духу. И это, с моей точки зрения, и есть самая большая опасность данной системы. Я не хотел бы развивать этот вопрос, но ясно совершенно, что президент, делая это предложение, ясно отдают себе отчет в том, что с точки зрения развития России как федеративного государства сделан шаг назад. Неслучайно создается министерство по делам регионального развития. На самом деле речь идет прежде всего о национальных отношениях.
«Противоречия букве Конституции я не вижу»
Вениамин Чиркин. Профессор, главный научный сотрудник Института государства и права РАН
Возможно ли провести реформу без изменения Конституции?
Возможно. Меры, которые предполагается провести: введение пропорциональной избирательной системы вместо смешанной и выборы губернаторов не прямо гражданами, а законодательными собраниями субъекта федерации, не противоречат Конституции. Конституция не содержит решения этих вопросов.
Критики реформы указывают на пункт второй статьи 11, в которой сказано, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
А они, эти органы государственной власти субъектов, и будут выбирать губернаторов.
Но в процедуре выборов будет участвовать и президент.
Он не будет участвовать в процедуре избрания, он будет только представлять кандидатуру.
Выдвижение партиями кандидатов, например, считается участием в выборах.
Участие в выборах имеет различные формы. Здесь и создание избирательных округов, и формирование списков избирателей, и предвыборная информация и агитация. В Конституции сказано, что власть осуществляют образуемые субъектами органы государственной власти. А законодательные собрания образуются субъектами.
Ведь есть разные способы занятия поста главы субъекта федерации. Во многих странах такие губернаторы назначаются президентами, например в Индии.
Президент в своих инициативах опирается на статью 77. В конце второго пункта этой статьи говорится, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. Поэтому авторы президентского проекта и говорят, что пока единой системы нет. Если же президент будет представлять кандидатуру, то единая система будет.
Статья 55, пункт второй Конституции: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». После проведения реформы я буду лишен права проголосовать за губернатора.
Обратимся к вопросу о всеобщих прямых и тайных выборах. В Конституции есть единственная статья 81, которая относится только к президенту. В ней говорится, что президент избирается на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права. Больше ничего о порядке выборов других органов исполнительной власти в самой Конституции нет. Но у нас есть еще два закона: «Об основных гарантиях избирательный прав граждан» и «Об основных принципах организации законодательных и исполнительных органов в субъектах РФ». И этим законам предложения противоречат. Это противоречие есть, но оно не в Конституции, а в федеральном законе. Эти законы придется менять. В Конституции же ничего не говорится о том, что губернаторы избираются на прямых выборах.
Но сейчас они избираются, и если всенародные выборы упразднят, то это будет означать, что я лишился права, которое у меня было.
<1>Но это не конституционное право. Оно дано федеральными законами, о которых я говорил. Когда-то у нас члены Совета федерации избирались прямыми выборами, потом он стал формироваться иначе. Закон ввел одно положение, и закон утвердил другое положение. В Конституции нигде не сказано, что губернаторы должны избираться на прямых выборах. Я не считаю, что произойдет отнятие существующего права.
Критики этих предложений ссылаются на решение Конституционного суда 1996 года, который указал, что глав регионов можно избирать только на прямых выборах. Как можно учесть это решение при проведении реформ?
В то время действовал такой закон. Вы правы, если обращать внимание на это решение Конституционного суда, который действительно толкует Конституцию, то с той точки зрения 1996 года сегодняшняя ситуация выглядит несоответствующей.
Из статей 71–73, которые описывают предметы совместного и исключительного ведения федерации и субъектов, следует, что конкретный порядок формирования относится к исключительной компетенции субъекта.
Все верно. Это статья 72. Но так и будет. Законодательное собрание избирается гражданами, а губернатор избирается законодательным собранием. Это их право. Президент ведь не формирует, президент не назначает, как это бывает в некоторых странах. Президент только предлагает кандидатуру, а выбрать его или нет — решает сам субъект федерации.
В статье 73 сказано, что вне пределов совместного ведения субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Но в результате реформы они не смогут избрать главу региона без участия президента. То есть президент напрямую участвует в формировании органа власти.
Вы правы, без участия президента он действительно не может этого сделать. Но ведь, в конечном счете, решает все-таки субъект, его законодательный орган. Конечно, есть какие-то аспекты, которые требуют уточнения, изменения законодательства. Но, судя по букве Конституции, юридической букве, я не вижу тут юридического противоречия. Можно говорить, что, конечно, усиливается власть центра, происходит централизация, что у нас будут элементы авторитаризма. Но противоречия букве Конституции я не вижу. Она просто умалчивает об этом.
Беседовал Евгений Натаров
