Цивилизация
Комиссия по миграционной политике и защите прав человека в сфере межнациональных отношений совета при президенте по развитию гражданского общества и правам человека раскритиковала законопроекты о запрете «резиновых квартир» и об ужесточении ответственности за фиктивную регистрацию. Заключение комиссии, подготовленное членом Совета Евгением Бобровым и экспертами Людмилой Жировой и Сергеем Скотниковым, было опубликовано на сайте президентского совета.
По мнению экспертов, предлагаемые законопроекты – это «неэффективные и нереализуемые меры, следствием которых станет лишь всплеск коррупции за непривлечение к усиленной ответственности, прежде всего, из-за отсутствия надлежащих жилищно-бытовых условий, вынужденное оформление «фиктивной» регистрации и проживание у родственников». Цель предлагаемых законопроектов – борьба с «резиновыми» домами, в которых регистрируются, прежде всего, трудовые мигранты – не достигается даже «путем грубейшего нарушения конституционных прав законопослушных россиян на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, права пользования частной собственностью и неприкосновенности частной жизни».
Но даже «не обобщая вновь возникающие проблемы у законопослушных граждан, Комиссия полагает, что правильно поставленные цели по снижению неконтролируемой миграции и коррупции в этой сфере планируется достичь неправильными средствами», — говорится в заключении правовой экспертизы комиссии.
Названный законопроектом о запрете «резиновых квартир» проект поправок в Жилищный кодекс, а также в законы о праве граждан на свободу передвижения и о миграционном учете иностранных граждан был внесен депутатом Госдумы Павлом Крашенинниковым еще два года назад. Цель законопроекта – установить ограничение в регистрации граждан по метражу жилья – 10 кв. м. на человека. Ограничения не распространяются на членов семьи (супруга, детей и родителей), другим же лицам в случае «нехватки» метража для регистрации требуется решение суда о признании членом семьи.
Девятого января нынешнего года президент внес проект изменений в те же самые законы, а также Уголовный и Административный кодексы. По мнению авторов документа, он должен упорядочить регистрацию, исключить «резиновые» дома и усилить ответственность за незаконную миграцию.
Как следует из законопроекта об ужесточении режима регистрации, любой россиянин, приехав в другой город, будет обязан в течение 90 дней встать на регистрационный учет в ближайшем отделении ФМС.
В том случае, если он этого не сделал, уведомление должен подать собственник квартиры, в которой остановился приезжий. Документ вводит понятие фиктивной регистрации (на основании недостоверных документов и без намерения проживать) и уголовную ответственность за это: от штрафа в 100-500 тыс. рублей до лишения свободы до трех лет.
В два-три раза усиливается административная ответственность за проживание без паспорта и регистрации, а также за допущение владельцем жилья проживания кого-либо без регистрации. При этом, гражданина, сдавшего квартиру семье из четырех человек, могут оштрафовать один раз, а могут – четыре (если считать по количеству жильцов) или даже восемь (если привлекут к ответственности еще и за неуведомление органов регистрационного учета).
Между тем, напоминают подписавшие заключение эксперты, «институт регистрации является лишь способом учета граждан в пределах РФ, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства».
Тогда как предлагаемые законопроекты превращают этот институт «в свою противоположность, искажая основную цель регистрационного учета как исключительно средства учета населения». И одновременно «препятствуют гражданам в реализации возложенной на них законом обязанности зарегистрироваться», чем грубо нарушается гарантированное ст. 27 Конституции право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.
По мнению комиссии, невозможность регистрации граждан в небольшом жилье с одной стороны и риск стать правонарушителем из-за проживания без регистрации с другой, фактически вынуждает людей покинуть выбранное место жительства под угрозой систематического привлечения к ответственности. «Регистрационный учет является институтом административного права, и не может порождать возникновения каких-либо прав граждан, в связи с чем регистрацию населения нельзя увязывать с жилищным, гражданским и семейным законодательством», — говорится в заключении совета.
Характерно, что оба предлагаемых законопроекта распространяются, прежде всего, на граждан Российской Федерации, отмечают эксперты.
Так как, по мнению комиссии, регистрация не является «ни средством предотвращения перезаселенности жилых помещений, ни средством контроля за созданием работодателем бытовых условий своим работникам», то регулировать миграцию следует, прежде всего, на границе при въезде в Россию, а на территории страны – методами экономического и налогового стимулирования.
Что же касается факта существование «резиновых» домов для гастарбайтеров, то, по мнению авторов заключения, оно связано с несовершенством существующего механизма регистрационного учета, необоснованно увязывающего возможность оформления регистрации с наличием жилья. А также с «незаконными действиями органов регистрационного учета по фиктивной регистрации граждан в таких домах за плату» и бездействием ФМС и правоохранительных органов, не реагирующих на факты продажи регистрации, гражданства и массовой рекламы этих услуг.
Необоснованным считают эксперты и понятие «фиктивной регистрации» (на основании предоставления заведомо недостоверных сведений или документов), предложенное в законопроекте об ужесточении режима регистрации.
В частности, это увеличит нагрузку на правоохранительные органы, которые будут вынуждены проводить огромное число проверок по заявлениям в отношении владельцев жилплощади. И при этом, ни одна из проверок не завершится возбуждением уголовного дела, поскольку закон «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» не возлагает обязанность проверять достоверность полученных документов ни на владельцев жилых помещений, ни даже на органы регистрационного учета. К тому же в Уголовном кодексе уже предусмотрена ответственность должностных лиц за аналогичные составы преступлений в зависимости от последствий механизма подлога или халатности.
Кроме того, как подозревают эксперты, законопроект об ужесточении режима прописки не убудет работать из-за отсутствия механизмов его реализации. Об этом же недостатке документа говорится, кстати, и в официальном отзыве правительства, указывающем на «неопределенность порядка выявления органами регистрационного учета фактов проживания незарегистрированных граждан».
Не учтена и невозможность проводить такие проверки в связи с гарантированной законом неприкосновенностью жилища (п. 2 ст. 3 Жилищного кодекса), не распространяющейся лишь на ситуации чрезвычайного характера, к которым визит участкового инспектора полиции не относится.
Более того, в связи с несовершенством действующего законодательства, увязывающего регистрацию с жилищными правами, именно «фиктивная» регистрация сейчас является способом признания и реализации имеющихся прав. «По действующей незаконной практике увязывания реализации прав с наличием регистрации без «фиктивной» регистрации такие лица утрачивают доступ к ряду социальных прав», — утверждают эксперты Совета.
«После принятия законопроекта о запрете «резиновых» домов уведомительная регистрация превратится в разрешительную прописку, усилится коррупция в сфере регистрационного учета, подорожает рынок съемного жилья, и еще больше законопослушных граждан не будут удовлетворять требованиям, необходимым для их регистрации. После принятия Законопроекта об ужесточении прописки многие граждане РФ искусственно станут «нелегалами» – новыми объектами для коррупции. Не говоря уже об иностранцах», — резюмируют авторы экспертного заключения.
По мнению эксперта комиссии, председателя комитета «Гражданское содействие», руководителя сети «Миграция и Право» правозащитного центра «Мемориал» Светланы Ганнушкиной, чтобы избавиться от «резиновых домов», властям следует исполнять российские законы. Тогда необходимость в массовой регистрации у мигрантов, в том числе и русскоязычных, с целью получать государственные услуги, которые им положены и без регистрации, отпадет сама собой. «У нас до сих пор с регистрацией связано право на получение бесплатного медобслуживания, право на образование или труд. Хотя в законе «О свободном передвижении граждан» четко сказано, что регистрация не может служить обязательным условием для получения или реализации того или иного права», — отмечает она.
Ликвидировать рынок фиктивной регистрации и разрешить искусственно созданную проблему ее «отсутствия» удастся лишь, отделив регистрацию от жилья и жилищных прав и нормативов, а также, сократив до минимума перечень требуемых документов и исключив любые основания для отказа в регистрации, считают авторы экспертного заключения.
Поэтому комиссия предлагает законодателям либо сохранить институт регистрационного учета в неизменном виде либо упростить его. «По сути, регистрация нужна гражданину только для определения участка, в избирательный список которого он будет внесен на голосовании, и для получения им документов по почте (сообщения ПФР, налоговые квитанции, штрафы), — считают правозащитники.
Чтобы не быть голословными, в комиссии разработали проект упрощенного механизма регистрационного учета российских граждан.
Механизм состоит из трех этапов: на первом человек подает заявление с копией удостоверяющего личность документа и получает квитанцию об этом, на втором ему высылается свидетельство о регистрации по указанному в заявлении адресу, на третьем в паспорт проставляется штамп о регистрации (по желанию). Как отмечают авторы идеи, новый механизм, по сравнению с существующим, является действительно уведомительным. И при этом достигается полнота и достоверность регистрационного учета.
Для введения нового механизма потребуется изменить закон о праве российских граждан на свободу передвижения, а также передать не свойственные полицейским органам функции по регистрационному учету государственной, возможно статистической, службе. «Аналогично существующему институту регистрационного учета в предлагаемом будет установлен запрет на увязывание реализации прав граждан с наличием регистрации, — отмечается в документе. — Только в отличие от существующей системы он будет не декларативным, а реально действующим».
