Цивилизация
В четверг Конституционный суд (КС) России приступил к рассмотрению дела о проблемах, с которыми сталкиваются незаконно отстраненные от должности главы муниципальных образований. Даже добившись через суд восстановления своих полномочий, они порой обнаруживают, что вернуть власть уже не могут, так как за время их отсутствия в поселении был избран новый глава.
Автор жалобы, инициировавшей процесс, – бывший глава администрации поселка городского типа Корфовский в Хабаровском крае Андрей Дубков. В 2011 году депутаты муниципального совета приняли решение о лишении его полномочий «за неисполнение обязанностей».
«Просто взяли из федерального закона список всех обязанностей, которые должен выполнять глава поселения, и постановили, что я ни одну из них не выполнял. Не занимался чисткой дорог, вопросами освещения, теплоснабжения и так далее…», — рассказывает Дубков.
По его словам, истинная причина того, что его отстранили от должности, кроется в конфликте с главой Хабаровского муниципального района, в составе которого находится Корфовский. Однако подробно раскрывать суть этого конфликта он не стал. Увольнение Дубков оспорил в суде, куда представил документы о своей деятельности на посту главы поселка. По итогам исследования этих материалов ни одна претензия из списка, которым руководствовались муниципальные депутаты, не подтвердилась, и
суд принял решение, что Дубкова лишили полномочий незаконно. Бывший глава был восстановлен в должности и снова стал действующим. Однако за то время, пока шло судебное разбирательство, в поселке уже успели провести досрочные выборы, на которых был избран новый глава поселения.
Так что на целых три месяца в поселке установилось двоевластие, когда было одновременно два главы – только что избранный и восстановленный в должности, но реально до власти не допущенный. Противостояние завершилось тем, что новый глава поселка Вадим Голубев принял решение об увольнении Дубкова с должности «в связи с неизбранием на должность». Юридически решение опиралось на ст. 83 Трудового кодекса (ТК) РФ, которая называется «Прекращение трудового договора».
«Какой трудовой договор? Кто и когда начал заключать трудовые договоры с избранными главами муниципальных образований?» — риторически вопрошал Дубков в своем выступлении на заседании КС.
Факт увольнения он тоже пытался оспорить в суде, но на этот раз успеха не добился. Тогда
Дубков подал жалобу в КС, требуя проверить на соответствие Основному закону страны как статью ТК, так и положения закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», регулирующие правила прекращения полномочий выборных лиц.
Кроме того, Дубков недоволен тем, что досрочные выборы нового главы поселка были назначены до того, как закончилось судебное разбирательство по проверке законности его отстранения от должности. Он даже подавал ходатайство судье, прося приостановить проведение выборов, но ему было отказано.
Тема того, что главнее – решение суда или волеизъявление народа в ходе выборов, затрагивалась на заседании КС в четверг неоднократно. Полномочный представитель Госдумы в КС Дмитрий Вяткин сперва заявил, что подобные сопоставления некорректны. Однако потом все же не удержался и высказался более определенно, проведя следующую параллель с известной федеральной историей:
«Не так давно группа депутатов Госдумы оспаривала результаты выборов 2003 года. Дело дошло до Европейского суда. Однако с того времени прошли выборы 2007 и 2011 года. Если представить ситуацию, что они выиграли бы этот иск, что тогда пришлось бы делать?»
Комментируя конкретную ситуацию Дубкова, представитель парламента заметил, что если бы экс-главу все же восстановили в должности, то в суд мог бы обратиться его оппонент Голубев, победивший на выборах, результаты которых оказались бы отмененными. «Как тогда будет выглядеть местная власть, если волеизъявление граждан будет по несколько раз отменяться, восстанавливаться и так далее?» — резюмировал Вяткин.
Судья КС Сергей Князев уточнил у представителя Госдумы, согласен ли он, что сложившаяся ситуация нарушила конституционные права заявителя быть избранным и принимать участие в управлении государством. «Нет», — четко ответил Вяткин. Это вызвало бурные возражения со стороны представителя правительства России в КС Михаила Барщевского. «Если это не называть нарушением прав, то что же тогда так называть? – подчеркнул он. —
Что может быть выше решения суда, который решил, что от должности отстранили незаконно? С моей точки зрения, вообще власть судебная — это первая, высшая власть. Поэтому решение суда не может быть не исполнено».
В споре о том, кто главнее – суд или выборы, Барщевский также занял вполне определенную позицию. «Суд может признать выборы недействительными, — уверенно сказал он. — Но я не представляю себе, чтобы на общенародном референдуме можно было оспорить решение КС».
В целом все вступающие сходились в том, что налицо правовая коллизия, когда все принятые решения вроде бы законны и правильны, но при этом складывается совершенно ненормальная ситуация.
«Примеры, подобные данному делу, имеются и в других субъектах, — подчеркнул представитель Совета федерации в КС Александр Саломаткин. — И это связано не только с амбициями спорящих сторон. Проблема обусловлена неправильным пониманием судами правовой природы выборов. Суды не смогли правильно соотнести нормы законов о гарантиях избирательных прав, а также Трудового и Гражданского кодексов.
Досрочные выборы и решение суда не могут противопоставляться, так как решение суда о восстановлении полномочий делает невозможным само назначение выборов».
Саломаткин также заметил, что проблему можно было бы решить с помощью мер прокурорского реагирования. Но для этого районная прокуратура должна была вовремя разобраться в происходящем и приостановить процесс назначения досрочных выборов. Несмотря на то что, по мнению представителя СФ, «дефицита правовых норм для правильного разрешения ситуации не было», он однозначно заявил, что законодательство нуждается в коррекции и призвал судей КС «придать необходимый импульс федеральному законодателю».
«Процедура удаления лица в отставку должна предполагать возможность обращения в суд, — сказал Саломаткин. — Это должно
исключать саму возможность назначения досрочных выборов до окончания судебного разбирательства. Суд как беспристрастный арбитр должен обеспечить функционирование системы сдержек и противовесов».
О том, что «процессы обжалования решения о досрочном лишении полномочий и выборов нового главы должны быть увязаны между собой», говорил и Дмитрий Вяткин. А Михаил Барщевский даже высказал несколько конкретных предложений, как именно стоило бы улучшить действующий закон.
«Что нам мешает написать в законе, что глава, отстраненный от должности, имеет право в 10-дневный срок обратиться в суд? И что такое дело обязательно должно быть рассмотрено в течение месяца? В чем проблема, чтобы в течение трех месяцев поселением управлял исполняющий обязанности главы, а проведение досрочных выборов было бы отложено до вступления в силу судебного решения? Разумеется, все сроки, которые я называю, условны, все это нужно подробно продумать, просчитать. Но главное – получить в итоге абсолютно четкий, понятный механизм, который исключает рассмотрение подобных дел в КС», — сказал Барщевский.
Также он счел нужным упомянуть о том, что «за последние четыре месяца наметился реальный прорыв в исполнении решений КС». Поэтому он считает, что если КС в своем решении обяжет федерального законодателя внести соответствующие поправки в законы, то это случится достаточно быстро.
Все выступающие сошлись в том, что сами по себе статью ТК РФ и положения закона 131-ФЗ нельзя признать нарушающими Конституцию. С этим, похоже, вполне согласен и заявитель, который не скрывал, что его главная цель – вернуться на должность главы поселка. Дубков упомянул данные социологических опросов, которые свидетельствуют о том, что около 60 процентов жителей Корфовского поддерживают своего бывшего главу.
Теперь все зависит от того, какое решение примут судьи КС. Это станет известно примерно через месяц – решение выносится на закрытом заседании.
