Цивилизация
Пока рабочие группы вице-премьеров Дмитрия Козака и Александра Хлопонина готовят президенту свои предложения по перераспределению полномочий между центром и регионами, свое видение решения этой проблемы отразили в промежуточном докладе правительственные эксперты — авторы «Стратегии-2020». Рабочий вариант «Стратегии-2020», который есть в распоряжении «Газеты.Ru», уже направлен в правительство для получения оценок Минфина, Минэкономразвития и Минздравсоцразвития. В составе рабочей группы, которая писала доклад, были, в частности, ректор Академии народного хозяйства Владимир Мау и ректор Высшей школы экономики Ярослав Кузьминов.
В главе «Реальный федерализм и местное самоуправление» авторы пришли к выводу, что для развития страны центр должен отказаться от тотального контроля над территориями и предоставить регионам больше свободы.
Развитие отношений между различными уровнями власти на период до 2020 года может осуществляться по трем основным сценариям. Правда, один из них авторы заведомо отвергают как провальный. В документе он называется инерционный и подразумевает сохранение существующего статус-кво. «В условиях реализации данного сценария невозможно создать условия для перехода на новую модель экономического роста, стимулировать современные, постиндустриальные форматы экономического развития», — констатируют эксперты и подчеркивают, что «данный сценарий не может быть предложен в качестве базового для реализации на период до 2020 года».
К нынешней системе у экспертов накопилось немало претензий. Федеративную политику в отношении региональных и муниципальных властей авторы называют «противоречивой», поскольку, с одной стороны, центр требует повышения результативности деятельности и роста эффективности бюджетных расходов, а с другой, ратует за сохранение социальной стабильности любой ценой и максимальное удовлетворение запросов населения, «в том числе популистских».
«Подобная несбалансированная позиция тормозит проведение любых серьезных реформ», — говорится в документе. Для того чтобы сдвинуть ситуацию, авторы предлагают отказаться от приглянувшегося властям идеала стабильности.
«Необходимо отказаться от ориентации на социальную стабильность как высший приоритет в проведении политики всех уровней власти и рассматривать социальный конфликт (естественно, не в экстремальных формах) как необходимую плату за проведение преобразований», — говорится в докладе.
Для реформы системы отношений «центр — регионы — муниципалитет» эксперты предлагают два сценария — умеренный и радикальный. В целом они предполагают делать одно и то же, но в разные временные промежутки.
Так, радикально-реформаторский сценарий подразумевает одномоментное возвращение демократии на местах, вплоть до выборности губернаторов, а умеренно-реформаторский позволяет для начала ограничиться уровнем выборов в муниципалитетах, то есть отменой института сити-менеджеров.
Выбор из этих двух сценариев, по мнению авторов, «не столь очевиден». Дело в том, что, несмотря на то что радикальный путь содержит ряд существенных рисков, осуществление умеренного сценария также может привести к проявлению негативных последствий. При этом бонусы выше при реализации наиболее революционного варианта.
Радикальный путь предполагает, что в России в один момент не просто станут выбираться главы регионов, но и появится «реальная многопартийность», исчезнут барьеры для осуществления волеизъявления населения» и будут созданы условия для обеспечения «политического плюрализма в органах власти всех уровней». Все это может способствовать созданию социальных лифтов и обновлению элиты, но одновременно несет в себе и угрозу серьезных издержек.
«Достаточно велика вероятность того, что на волне протестных настроений на многих территориях к власти придут политики популистского и националистического толка, связанные с криминалом лидеры», — предупреждают эксперты, повторяя аналогичный тезис властей.
Кроме того, усиление властей национальных республик, которое также предлагают эксперты, может обернуться потерей контроля центра над этими территориями. «В условиях несформированности «правил игры», разделяемых основными «игроками», это может привести к тому, что вместо ответственной политики стратегия региональных и местных властей будет заключаться в усилении требований дополнительных ресурсов от центра, которым будет практически невозможно противостоять», — пишут эксперты. Резюмируя, авторы указывают, что результатом реализации этой угрозы станет то, что «основные усилия по-прежнему будут направлены на перераспределение ресурсов, а не на развитие потенциала территорий». «Суть политики не изменится, могут измениться только доли различных игроков», — сказано в документе.
При умеренном сценарии вероятность реализации этих рисков может сократиться. Как пишут авторы, муниципальный уровень наиболее предпочтителен для первоочередного восстановления демократических процессов. Там «механизмы вертикализации еще не приобрели такую устойчивость, как на региональном уровне», а «ущерб от возможного популизма на уровне муниципалитета, при прочих равных условиях, может быть меньше, чем на уровне региона», считают эксперты.
Впрочем, парламентарии, задействованные сейчас в работе комиссии по децентрализации, позиции экспертов не разделяют. «Мы уже один раз поступили так резко. Уже были реформаторы, которые говорили, что рынок всех выведет», — скептичен председатель комитета по местному самоуправлению Совета федерации Степан Киричук. По его словам, он знакомился с предложениями экспертов, но в перспективах наработок сомневается. «Я знаком с докладами экспертов, они очень интересные, но не думаю, что окончательные решения будут приняты в этой форме», — утверждает он.
К вопросу о выборности губернаторов можно вернуться, но не сейчас, соглашается с ним и председатель думского комитета по местному самоуправлению единоросс Вячеслав Тимченко.
В качестве более мягкой меры, направленной на возвращение демократии в регионы, эксперты предлагают подумать над прямой выборностью глав муниципальных образований, то есть фактической отменой практики назначения сити-менеджеров. Тимченко эту идею также не разделяет. Такой институт, как сити-менеджер, себя еще не изжил, уверяет он, подчеркивая, что разделение политической и хозяйственной ответственности дает «хороший эффект».
«Я бы не стал это поддерживать: будучи сам человеком, который заключал контракт, считаю, что такое разделение позволяет без длительных процедур брать людей профессиональных и подготовленных», — уверен действующий сити-менеджер Твери Василий Толоко. Поручения президента по подготовке предложений о разделении полномочий между центром и регионами должны быть готовы до конца года. «Нам поставлены сроки, мы к концу года все представим», — обещает Киричук.
