Цивилизация
Вечером 25 апреля некоторые российские СМИ сообщили, что премьер-министр РФ Дмитрий Медведев провел встречу с главой совета Центра стратегических разработок Алексеем Кудриным. Сенсацией эту встречу делает история личных отношений Медведева и Кудрина — в бытность первого президентом второй уходил с поста вице-премьера и министра финансов с публичной критикой тогдашнего главы государства.
И получил порцию резкой критики в ответ.
При этом личные профессиональные отношения с Путиным у Кудрина с тех пор сохранились в полном объеме. Хотя с момента своей громкой отставки в сентябре 2011 года Кудрин формально так и не получил нового поста в правительстве, администрации президента или Банке России, именно ему Путин поручил писать стратегию развития страны до 2035 года.
Среди участников встречи 25 апреля был также первый глава ЦСР, бывший министр экономического развития, а ныне председатель Сбербанка Герман Греф. Греф и Кудрин давно продвигают идею реформы госуправления — эта тема и обсуждалась на встрече.
Мало кто знает, что административная реформа вообще-то и так идет. Есть целая правительственная комиссия по административной реформе, которую возглавляет самый непубличный вице-премьер Сергей Приходько – несколько лет назад на этой должности он сменил Владислава Суркова.
О работе (по меньшей мере открытой для общества) этой комиссии можно судить по новостям на сайте правительства – в разделе о комиссии последняя новость от марта 2017 года, за 2016 год – тоже одна, за 2015 год – две, а за 2014 год – ни одной. Сергей Приходько (или инициативы от его имени) вообще редко фигурирует в новостях, хотя в прошлом году о существовании такого вице-премьера многие узнали из скандальных новостей – и вовсе не о повышении эффективности чиновников.
Из уровня публичности комиссии и неудовлетворенности граждан вполне логично рождается вопрос – а кто потянет столь тяжкий труд? И в каком качестве? Ведь этот человек должен быть как бы над всеми, понимать устройство чиновничьей головы, современные технологии управления и систему госуправления в целом – от центра до муниципалитета.
Логика подсказывает, что это должен быть человек пробивной, инициативный, имеющий возможность давления и не боящийся испортить «дружбу» с кем бы то ни было. Эдакий административный танк. Как в шуточной рекламе: «Пенсионер. Задолбаю любую фирму».
Состав участников совещания у премьера намекает, что это могут быть Кудрин или Греф. Кудрин, пожалуй, вряд ли согласится на вице-премьерский пост. Греф? Вполне. 10 лет назад обещал научить слона (Сбербанк) танцевать – и добился успеха. Захочет ли он пойти на риск втянуться в бюрократическую трясину – тоже непростой вопрос.
При этом неэффективность госуправления в России вопиющая — это прекрасно понимает сама верховная власть и видят в повседневной жизни рядовые россияне. При огромных нецелевых тратах бюджета (далеко не всегда это даже воровство) каждый год весь госбюджет тем не менее оказывается не освоенным.
Структура правительства и ведомств постоянно меняется — ведомства создаются и исчезают, «сливаются и разливаются», но все равно у них есть масса дублирующих функций.
С федеральных и региональных чиновников практически невозможно спросить за эффективность работы, потому что нет внятных критериев оценки. На обывательском уровне эта ситуация довольно точно описывается известной шуткой про то, что министерство экономического развития в стране есть, а экономического развития — нет.
Эффективность работы Роскомнадзора вся Россия наблюдает прямо сейчас на своих компьютерах. Качество работы губернаторов страна оценивает по событиям вроде пожара в ТЦ «Зимняя вишня» или историй со свалками.
При этом для оценки работы губернаторов кремлевская администрация как раз вводила более 100 критериев, но в реальности проверить их работу тоже затруднительно: в ситуации экономического кризиса только несколько сравнительно богатых регионов могут справляться самостоятельно. Остальным — особенно в условиях очень централизованного бюджета (он у России не как у федерации, а как у настоящего унитарного государства) — нужны костыли в виде финансовой поддержки федерального центра.
В таких условиях главным критерием оценки любого чиновника или губернатора становится лояльность вышестоящему начальству. Но такая система точно не делает машину управления эффективнее.
В России сразу после прихода Путина на пост президента в начале 2000-х годов уже затевалась одна масштабная административная реформа. Тогда речь шла о том, чтобы в подчиняющихся правительству министерствах у министров было не больше двух заместителей, а количество госчиновников всех уровней должно было сократиться за несколько лет чуть ли не на четверть.
Кроме того, планировалось перевести федеральные ведомства на новый принцип финансирования — проектный. Они должны были защищать на специальной правительственной комиссии каждый год свои программы с конкретными результатами, которых надо достигнуть и получать под это целевое финансирование из бюджета.
Та реформа провалилась.
Министерства одно за другим добились исключения из правила «один министр — два зама», мотивируя это невозможностью нормально исполнять свои функции. А грандиозные государственные задачи — от монетизации льгот до приоритетных национальных проектов и подготовки к крупным международным соревнованиям — быстро похоронили идею проектного финансирования министерств. К тому же силовые ведомства изначально не слишком подходили под такой принцип: не могли же они заранее планировать число посадок по конкретным преступлениям на ближайший год или три.
Что предлагается сделать сейчас? В феврале 2018 года, выступая на мастер-классе для финалистов конкурса «Лидеры России», Кудрин объяснял смысл новой реформы госуправления как принципиальный пересмотр функций федеральных министерств:
«Здесь я вижу сегодня необходимость, может, временной, даже жесткой приостановки отдельных функций. Мы даже назвали это у себя административной гильотиной».
Нужно ли отдельное министерство экономического развития или его функции может исполнять Минфин и все правительство в целом? В конце концов экономическое развитие является одной из главных задач правительства любой страны. Нужен ли отдельный Следственный комитет при наличии следственных комитетов у МВД и ФСБ или лучше опять вернуть его в подчинение Генеральной прокуратуры? Какие вообще министерства и с каким набором обязанностей необходимы России?
Например, в США — 15 министерств, а в России — 21, внутри которых есть еще федеральные службы. Кроме того, у нас еще 15 федеральных служб и агентств не входят ни в одно министерство, но некоторые точно не уступают им по влиятельности. Например, ФСБ.
Что такое эффективное государство с эффективным управлением, часть россиян прекрасно знает на примере МФЦ, где в одном месте можно сравнительно быстро, без больших очередей и нервотрепки получить множество документов от ведомственных справок до нового паспорта.
Главный принцип работы ведомств эффективного государства — стать сферой обслуживания граждан.
Собственно, в существовании министерств и ведомств есть только один смысл — помощь гражданам и (для отдельных ведомств) обеспечение безопасности страны. Государство в идеале вообще существует для людей, а не люди для государства. Государство — лишь форма, оболочка, а не содержание.
Качество госуправления измерить и проверить не так уж сложно. Если человек быстро получает от государства нужную услугу, а само общение с государственным органом не вызывает стресса, страха, душевной боли и чувства глубокого разочарования, — это эффективное государство.
Если власть на всех уровнях способна проконтролировать движение бюджетных средств, строить и ремонтировать в срок заявленные объекты, не раздувать сметы в несколько раз относительно первоначальных и не воровать казенные деньги — это эффективное государство. Еще один вполне измеримый принцип эффективного государства — уровень собираемости налогов.
Понятно, что госчиновники опасаются сокращений не меньше, чем любые другие работники. Понятно, что власть в России была и остается едва ли не лучшим способом конвертировать полномочия в личное финансовое благополучие — отказываться от такой возможности, особенно когда не очень работают социальные лифты, никто не хочет. Поэтому, кроме четкого и понятного плана реформы госуправления, для ее успеха необходима политическая воля. Ведь государство в конечном счете реформирует само себя. А мы даже на личном примере знаем, как тяжело человеку что-то поменять в себе любимом.
Ну и конечно эта самая «административная гильотина» не должна до полного паралича запугивать самих чиновников. Страх внутри госаппарата ничуть не лучше, чем страх людей от общения с любимым государством.
