Цивилизация
Год назад, после фактического провала «Единой России» на выборах Государственной думы, федеральный центр начал ускоренную замену губернаторов после того, как сам же обещал эти выборы вернуть.
С декабря 2011 по май 2012 года было назначено двадцать новых губернаторов в электорально проблемных или кому-то очень нужных регионах. Тем самым выборы в этих регионах отстрочены (если не случится смены концепции или форс-мажора) ориентировочно до 2017 года.
После такой ускоренной чистки губернаторского корпуса и попыток находящихся в фаворе федеральных элитных групп конвертировать свое нынешнее влияние в губернаторские портфели наступило затишье в кадровых переменах среди региональных руководителей. В этих условиях в октябре 2012 года прошли пять экспериментальных выборов губернаторов в новом формате.
Теперь похоже, что затишье закончилось, и интриги, связанные с управлением регионами и судьбой конкретных губернаторов, вспыхнули с новой силой. Предложения об отмене даже «зафильтрованных» выборов в некоторых регионах и замена их избранием губернаторов заксобраниями из кандидатов, предложенных президентом. Досрочная смена главы Дагестана Магомедсалама Магомедова, уход в связи с окончанием полномочий магаданского губернатора, интриги по поводу исполняющих обязанности в регионах сентябрьских выборов 2013 года – Владимирской области, Забайкальском и Хабаровском краях. Публичные скандалы вокруг губернаторов Челябинской и Кировской областей Михаила Юревича и Никиты Белых, продолжение кризиса в Калмыкии и Кабардино-Балкарии и т.д.
Просто цифры изменений: кого, где, когда
Есть ли в этом море интриг, всевозможных информационных провокаций и «разводок» закономерности, которые можно как-то измерить?
Обратимся к цифрам. Как известно, порядок «наделения полномочиями» губернаторов решениями заксобраний по представлению президента начал действовать фактически с февраля 2005 года (последним избранным населением губернатором был Алексей Баринов в Ненецком АО, первым переназначенным по новой процедуре стал Сергей Дарькин в Приморском крае). И первые годы новой схемы (которые одновременно были завершающими годами первого восьмилетия Путина на посту президента) федеральный центр пользовался ею довольно осторожно. Всего Путин с февраля 2005 до окончания своего мандата в мае 2008 года назначил 29 новых губернаторов (из них два в одном и том же регионе – Иркутской области, кроме того, к моменту окончания полномочий Путина еще один регион с новым губернатором-назначенцем утратил статус субъекта РФ – Корякский АО). Причинами этой осторожности были как особенности кадровой политики Путина, который не любит резких кадровых перемен и кадровой чехарды, так и стремление федерального центра в эти годы максимально стимулировать ранее избранных губернаторов добровольно менять свой статус на назначенных через постановку перед президентом «вопроса о доверии».
Летом 2008 года, сразу после прихода на президентский пост Медведева, СМИ сообщили о существовании таинственного списка из 30–40 губернаторов, которых центр якобы готовится заменить. Однако дальше, как известно, случился экономический кризис, который стал ощущаться в России осенью того же года, и он, очевидно, заставил руководство страны взять определенную паузу в принудительном обновлении губернаторского корпуса. Но уже весной 2009 года, когда Кремлю показалось, что пик кризиса миновал, началась волна губернаторских отставок. По иронии судьбы, в тот же период завершились сроки полномочий многих губернаторов: эту волну федеральный центр отчасти запрограммировал сам, когда в 2005 году после отмены прямых выборов глав регионов побуждал ранее избранных глав побыстрее изменить свой правовой статус, поставив перед президентом «вопрос о доверии».
В январе 2010 года был перейден символический Рубикон: после назначения В. Гайзера в Коми и Л. Кузнецова в Красноярском крае общее количество губернаторов-назначенцев, никогда не избиравшихся в своих регионах на свободных выборах, превысило половину.
После утверждения Гайзера на 83 региона приходилось 42 назначенных руководителя, после Кузнецова – 43. Кстати, в то же время сменил статус с избранного на назначенного последний сохранявший его губернатор – Леонид Маркелов в Марий Эл. Дальше больше: за 2009 год было заменено 9 губернаторов, за 2010-й – 18, за 2011-й – 6 (из них один – Позгалев – ушел в отставку уже после выборов Госдумы РФ в декабре 2011 года).
Всего Медведев с мая 2008 до выборов Госдумы РФ в декабре 2011-го, когда влияние его команды на процесс назначений было максимальным (оно резко снизилось после объявления об «обратной рокировке» с Путиным от 24 сентября 2011 года), произвел 39 замен губернаторов. На эти 39 замен пришлось 7 вместо «путинских», одного собственного назначенца заменил сам Медведев (Эбзеев в Карачаево-Черкесии), 31 назначение было заменой тех, кто в прошлом избирался на прямых выборах.
Всего на момент выборов Госдумы РФ 2011 года на 83 региона приходилось 59 губернаторов, никогда не побеждавших на прямых губернаторских выборах (с учетом Олега Чиркунова в Пермском крае, который был назначен и.о. губернатора весной 2004 года, еще до отмены выборов губернаторов, и на прямые выборы так выйти и не успел).
Из этих 59 назначенцев 38 впервые заняли пост при президенте Медведеве (к тем, кто был обязан своими назначениями элитным раскладам медведевской эпохи, можно добавить того же Чиркунова, имевшего репутацию «промедведевского либерала»), 21 – при Путине. Несомненно, что уход из губернаторского корпуса публичных политиков с опытом электоральной борьбы и замена их на бюрократов-назначенцев, часто не просто непубличных, а непопулярных, стали одними из факторов снижения электоральных возможностей «Единой России».
После выборов Госдумы 2011 года, как уже отмечено, началась волна ускоренных замен среди губернаторов. Один ушел в отставку в декабре 2011-го (Позгалев в Вологодской области), еще 19 сменилось в январе — мае 2012 года до вступления в силу нового порядка определения глав регионов на выбороподобных процедурах (напоминающих в нынешнем формате фактический референдум по определенной федеральным центром кандидатуре). Причем Московская область за 2012 год сумела поменять губернатора дважды из-за ухода Сергея Шойгу в министры обороны в ноябре.
С начала 2013 года сменилось еще два губернатора: в январе ушел в отставку назначенный Медведевым Магомедсалам Магомедов, в феврале назначен новый исполняющий обязанности губернатора Магаданской области после окончания полномочий Николай Дудова (ранее избиравшегося на прямых выборах, потом переназначенного).
Таким образом, пока с момента выборов Госдумы РФ декабря 2011 года свои посты потеряли губернаторы в 22 регионах (формально назначений было 23, но Московская область пережила их дважды).
Из этих 22 ушедших губернаторов 7 «медведевских» назначенцев, не досидевших на своих постах и одного срока (если к ним добавить условно «промедведевского» Чиркунова, то 8), 8 уходов губернаторов, в прошлом избиравшихся на прямых выборах (продолжение ухода «старой гвардии»), и 7 замен тех, кого Путин назначил губернаторами еще в свое первое президентство (один из них — Чиркунов).
По разным причинам тучи сгущаются еще над целым рядом назначенцев Медведева – Никитой Белых (Кировская область), Юнус-Беком Евкуровым (Ингушетия), Михаилом Юревичем (Челябинская область), Алексеем Орловым (Калмыкия), Александром Козловым (Орловская область) и рядом других.
Причины «демедведизации»
В чем причина того, что значительная часть уволенных в течение 2012 – начале 2013 годов губернаторов — это «медведевские» назначенцы?
«Демедведизация» корпуса губернаторов (особенно в первые месяцы 2012 года после выборов Госдумы) прежде всего говорит о том, что сам процесс назначений давал не всегда адекватные результаты.
Значительная их часть – это те самые оказавшиеся публично неудачными назначенцы, имевшие большие проблемы в коммуникациях как с населением, так и с элитами. Особенно это касается тех, кто сменил публично ярких и харизматичных, хотя и явно пересидевших в своих креслах предшественников. Можно напомнить также, что сам процесс назначений губернаторов в 2009–2010 годах порой был довольно странным, и решения в похожих ситуациях и при похожих раскладах в разных регионах принимались часто противоположные. Был целый ряд случаев, когда из списка кандидатов в губернаторы вместо фаворитов по неким непонятным причинам выбирались явные аутсайдеры.
Еще одной причиной «демедведизации» корпуса губернаторов является очевидное изменение элитных раскладов на федеральном уровне. Те элитные группы, которые могли успешно лоббировать свои кадровые назначения в минувшее президентство, сейчас зачастую уже не могут защитить позиции своих ставленников. В то же время те группы, влияние которых возросло, пытаются его активно использовать в борьбе за контроль над регионами. Это хорошо видно и по волне замен начала 2012 года, тому, кто именно назначался вместо ушедших, и по той борьбе вокруг целого ряда губернаторов, которая сейчас идет.
Причем в процессе этого лоббирования элитные группы продвигают в первую очередь им удобных кандидатов, а совсем не обязательно тех, кто больше устраивает население данных регионов.
Именно поэтому нередко новые назначенцы первой половины 2012 года ничем не лучше своих предшественников. Та же схема выборов губернаторов, которая реализована сейчас в законе, дает возможность формально организовать «избрание» почти любого кандидата. Именно поэтому в таком виде данный закон не выполняет той роли, ради которой и происходило возвращение выборности: восстановления линий обратной связи между региональной властью и населением. Реальные настроения в регионе и реальное качество управления снова оказывается по одну сторону, а формальные результаты заорганизованных типа «выборов» — по другую.
В результате анализируя, кого и почему уволили, мы видим, что это было сделано, с одной стороны, чтобы снять недовольство в кризисных точках, с другой – обусловлено внутриэлитными раскладами. А разбираясь в причинах новых назначений, мы видим в первую очередь элитные интриги.
Автор — руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики
