Цивилизация
В последнее время довольно часто звучит мнение, согласно которому Конституция 1993 года мало подходит для целей демократического развития России, а значит, нуждается в изменении. Это мнение правильное. Судя по всему, оно постепенно распространяется как среди лидеров новой российской оппозиции, так и среди участников протестного движения.
К сожалению, содержательной дискуссии на темы конституционного строительства пока нет.
Не исключаю, что такая дискуссия просто не назрела.
Но раз уж тематика конституционного строительства привлекает общественное внимание, то не лишне было бы по крайней мере определиться с основными понятиями, относящимися к конституционному вопросу в современной политической науке. Речь идет не о том, чтобы навязать участникам дискуссии какую-то определенную терминологию, а о том, чтобы прояснить имеющийся понятийный аппарат. Без этого содержательный разговор невозможен по определению. Определившись с понятиями, я выскажу некоторые соображения о роли требования конституционной реформы в современном общественном движении.
Разумеется, тема конституционного строительства настолько широка, что для ее полного охвата нужно написать монографию, а лучше – несколько. Однако ядро этой тематики составляют достаточно простые понятия, относящиеся к тому, что в традиционной юридической литературе называли разделением властей, а в современной политической науке принято обозначать как разграничение полномочий, или общий институциональный дизайн. Поскольку в этой статье я не буду затрагивать вопросы судебной власти и федерализма, то внимание естественным образом ограничивается взаимоотношениями между тремя институтами – президентом, премьером (главой правительства) и парламентом.
Есть две простые модели институционального дизайна — президентская и парламентская системы. Президентская система – это система с жестким разграничением полномочий. Президент обладает всей полнотой исполнительной власти и возглавляет правительство. Премьер либо отсутствует, либо является второстепенным чиновником, ответственным исключительно перед президентом. Парламент не имеет никакого отношения к формированию правительства. Его полномочия – исключительно законодательные и контрольные, но в этих сферах они очень велики. Президентская система существует в США (где она и была изобретена) и преобладает в странах Латинской Америки. При парламентской системе, напротив, президента либо нет вовсе (так как эта система часто существует в форме монархии), либо его полномочия носят сугубо церемониальный характер. Правительство формируется парламентом и несет перед ним исключительную ответственность, а главной политической фигурой оказывается премьер. Ареал наиболее широкого распространения парламентских систем – Европа.
Наибольшую сложность для институционального анализа представляют системы, в которых есть все три института и каждый наделен какими-то существенными полномочиями. Некоторые ведущие политологи, такие как Джованни Сартори и Морис Дюверже, относят их к общей категории полупрезидентских систем. В современной англоязычной науке, однако, широко применяется и более развернутая аналитическая схема, предложенная Мэттью Шугартом и Джоном Кэри. В этой схеме выделены две разновидности. Одна из них – это президентско-парламентская система, при которой правительство несет двойную ответственность – как перед президентом, так и перед парламентом. Такой институциональный дизайн встречается достаточно редко. Наиболее известный исторический случай – Веймарская республика в Германии (1919–1934). Нетрудно понять, что именно к этому типу относится и институциональный дизайн, созданный в России Конституцией 1993 года. Другая разновидность – это премьерско-президентская система, при которой правительство несет исключительную ответственность перед парламентом, но при этом есть и президент, наделенный какими-то существенными полномочиями. Как правило, эти полномочия относятся к сферам оборонной и внешней политики. Наиболее известный (хотя и не самый удачный) пример такого институционального дизайна – это существующая по сей день Пятая Республика во Франции.
За последние 10–15 лет довольно широкое применение, в том числе и в России, нашел термин «сверхпрезидентская система». Это понятие из другого концептуального ряда. Оно фиксирует не специфическую модель разграничения полномочий, а их объемы. В типичном случае сверхпрезидентская система характеризуется завышенными объемами законодательных полномочий у президента, в то время как законодательные и контрольные полномочия парламента невелики. При этом общий институциональный дизайн может относиться к любому из трех типов, в которых присутствует институт президента – собственно президентскому (как в некоторых латиноамериканских странах), президентско-парламентскому (как в современной России) или премьерско-президентскому (как во Франции в первое десятилетие после учреждения Пятой Республики). По своей природе, однако,
сверхпрезидентская система не является демократической: она соответствует либо авторитарным условиям, либо условиям гибридных режимов с явными авторитарными тенденциями.
Соответственно и альтернативой сверхпрезидентской системе может служить как парламентская система, так и любая президентская или полупрезидентская система, в которой полномочия президента не являются завышенными. Именно это обстоятельство, как правило, упускают из вида при обсуждении перспектив конституционного строительства в России. Говоря об этом, я не предполагаю того или иного институционального выбора помимо устранения сверхпрезидентских характеристик, которое, конечно, должно быть основной целью. В принципе я согласен с большинством российских авторов, высказавшихся на эту тему за последний месяц, а также со многими серьезными политологами в том, что президентская система в узком смысле слова чревата значительным потенциалом к авторитарной трансформации. Общим местом в политической науке является и представление о том, что президентско-парламентский дизайн содержит встроенный механизм кризисного развития, а потому не должен рассматриваться как приемлемая опция. Однако такой опцией, безусловно, остается премьерско-президентская система. На мой взгляд, в российском контексте она обладала бы рядом преимуществ над чисто парламентской.
Здесь, однако, я хотел бы воздержаться от изложения собственных предпочтений и подчеркнуть, что по своей природе конституционный процесс является политическим. Конституции пишут эксперты, но основные их параметры – то есть прежде всего общий институциональный дизайн – задают политики. Отсюда мое отношение к требованиям чуть ли не немедленной конституционной реформы, которые раздаются в последнее время все громче. И на этом аспекте я хотел бы остановиться подробнее.
Понятно, что Конституция 1993 года устраивает нынешние российские власти по основным параметрам институционального дизайна. Хотя по некоторым другим параметрам они в последние годы ее прямо нарушали (скажем, ограничивая свободу собраний) или игнорировали ее дух (отменяя губернаторские выборы, выдвигая Путина на третий срок), имеющееся сочетание сверхпрезидентских и президентско-парламентских характеристик их вполне устраивает. Предположим, однако, что по каким-то причинам власти пойдут навстречу обществу и согласятся на конституционную реформу с использованием того механизма, который является для этого наиболее подходящим – созыва Конституционного собрания. Что из этого выйдет? Ничего хорошего.
Закон о Конституционном собрании сейчас отсутствует. Понятно, что при немедленной реализации конституционной реформы задача его принятия ляжет на избранную 4 декабря Думу. Это было бы неправильно с двух точек зрения. С нормативной точки зрения подобные задачи просто неправомерно возлагать на орган с ограниченной легитимностью. С практической точки зрения, учитывая то простое обстоятельство, что большинство в Думе принадлежит «Единой России», принятый ею закон будет выгоден нынешним властям. Конституция 1993 года никак не регламентирует процедуру формирования Конституционного собрания. Это значит, что Дума вольна принять закон, согласно которому это собрание не избиралось бы напрямую, а состояло бы, предположим, из действующих депутатов Федерального собрания с добавлением губернаторов. Понятно, что из-под пера такого представительного органа вышел бы документ, весьма далекий от идеалов демократии. Это было бы только естественно, учитывая, что конституционный процесс контролировался бы авторитарным режимом. Отсюда следует, что
предпосылкой к конституционному процессу должно быть решение первоочередных политических проблем — по меньшей мере роспуск нелегитимной Думы и избрание новой по демократическим правилам, на честных выборах, а в оптимуме – и демонтаж авторитарных практик исполнительной власти.
Действительно, честные думские выборы сами по себе не устранят подчиненного положения парламента и не закроют путей к манипуляции конституционным процессом со стороны исполнительной власти. Телега не должна бежать впереди лошади — сначала демократизация, а уж затем конституционная реформа. Президентская система в узком смысле слова чревата значительным потенциалом к авторитарной трансформации.
Именно избранная демократическим путем Дума должна будет определить способ формирования Конституционного собрания, а оно запустит регламентированный нынешней Конституцией механизм реформы. Напомню, в общих чертах этот механизм состоит в том, что документ принимается двумя третями членов собрания, а если он не получает такого большинства голосов, то выносится на референдум. Мое мнение по поводу процедуры референдума довольно скептическое в том смысле, что он задает слишком узкие рамки для выявления воли народа. Вероятно, следовало бы выносить на референдум не один, а два проекта, чтобы у народа был осмысленный выбор, а не дикая альтернатива между Конституцией, то есть правопорядком, и отсутствием такового, как в 1993 году. Но это уже детали.
Важнее другое. Надо понимать, что избранное демократическим путем Конституционное собрание отразит предпочтения тех политических сил, которые будут на тот момент пользоваться наибольшим признанием в народе. И эти предпочтения, конечно, будут отражены в Конституции. Мы не можем исключить, что пользующаяся поддержкой большинства партия (или коалиция партий) остановит свой выбор на президентской системе и этот выбор будет поддержан на референдуме. Задачами экспертного сообщества останется критика неоптимальных решений и рекомендации по их улучшению. Но прямого влияния на действия, обусловленные политической волей, эксперты не окажут и противостоять этим действиям не смогут.
Поэтому, на мой взгляд, совершенно неправильно смешивать общедемократическую цель конституционной реформы (включая отмену сверхпрезидентской системы) со специфическими политическими целями. К числу таких целей можно отнести переход к парламентской системе (к чему, как будто, склоняются сейчас многие) или к президентско-парламентской системе (что предлагает Владимир Рыжков, хотя я не совсем уверен, что он при этом использует адекватную терминологию), или, предположим для разнообразия, к премьерско-президентской. В широком смысле
лозунг комплексной конституционной реформы эквивалентен требованию о долгосрочной, устойчивой демократизации, и в этом смысле он вполне оправдан.
Однако он не предполагает конкретных институциональных решений, а в качестве предпосылки к его реализации выступают кардинальные политические изменения.
