Цивилизация
Похоже, что в российской политике «нулевых годов» установилась традиция. Новый глава государства начинает с решения проблемы федерального присутствия в регионах. В мае 2000 года первой управленческой мерой Владимира Путина в качестве президента стал указ № 849 о реорганизации института полномочных представителей главы государства и создании семи федеральных округов. В 2008 году преемник Владимира Путина Дмитрий Медведев начал не столь масштабно (с преобразованиями института полпредов хорошо поработал его предшественник), ограничившись лишь кадровыми «рокировками», сменив двух полномочных представителей Кремля.
Однако рокировка рокировке рознь. Особенно если она касается такого региона, как Юг России. Об этом термине следует сказать особо. В мае 2000 года среди семи вновь образованных федеральных округов был Северо-Кавказский. Но в Москве и в новой окружной столице Ростове-на-Дону решили, что это название неудачно: во-первых, вызывает большой интерес европейской и прочей правозащитной общественности, и во-вторых, слишком связано с Чечней. А потому с помощью ученых из Северо-Кавказского Института повышения и переподготовки кадров при Ростовском университете (имеющем теперь неблагозвучное название ЮФУ, что означает Южный федеральный университет) было решено провести «ребрендинг».
Так появился ЮФО (Южный федеральный округ), ставший за восемь лет рекордсменом по числу работавших в нем представителей высшей власти.
Среди первых «сильных решений» подходящего к концу первого месяца медведевского президентства была ротация полпредов. На пост представителя в ЮФО отправился Владимир Устинов (экс-генеральный прокурор и экс-министр юстиции), а прежний полпред Григорий Рапота переехал на службу в Приволжский федеральный округ.
Владимиру Устинову досталось непростое наследство. Здесь и нестабильная обстановка в Ингушетии и в Дагестане, и рост радикального исламизма, и до сих пор не разрешенный осетино-ингушский конфликт (связанный с динамикой грузино-осетинского конфликта), и властные аппетиты республиканских лидеров Чечни. В этом же перечне и социально-экономическое развитие российского Юга, и подготовка Олимпиады-2014 (что также связано с разрешением грузино-абхазского конфликта).
С административно-бюрократической точки зрения самое сложное в этой ситуации то, что критиковать своего предшественника за промахи будет практически невозможно.
Ни прямо, ни косвенно. Рапота ушел со своего поста, проработав менее года. Что же касается Дмитрия Козака, командовавшего ЮФО ранее, то он пошел на повышение и теперь фактически будет одним из кураторов проекта регионального развития Российской Федерации в целом.
С другой стороны, можно (и нужно) признать, что многие негативные тенденции (тот же рост исламистских настроений) начались задолго до приезда Устинова в Ростов-на-Дону. Многие из них вообще имеют объективную природу. Однако как бы то ни было, новый полпред должен отвечать на многочисленные политические и социально-экономические вызовы в этом непростом регионе. А потому далеко не праздным является вопрос, по каким критериям именно этот человек был отобран на должность, имеющую стратегическое значение для российской государственности?
«Мы привыкли к неожиданностям Путина – его решения просчитать невозможно, — считает ростовский политолог, директор фонда «Прикладная политология» Сергей Смирнов. – Сейчас Медведев демонстрирует преемственность политики и в этом тоже».
Впрочем, были ли ожидаемыми прежние назначения полпредов в самый проблемный российский регион? Вспомним хотя бы направление на Юг Григория Рапоты. «Эксперты и аналитики встретили недоуменным молчанием одно из самых необъяснимых кадровых решений Владимира Путина», — так прокомментировал приход «чекиста, генерала разведки и примерного семьянина» аналитик Мурад Карданов. Сегодня, наверное,
трудно найти кого-либо, кто стал бы искренне убеждать собеседника в том, что Устинов — это символ каких-то надежд на изменение ситуации на Кавказе.
Но хотелось бы знать, с какими идеями и подходами новый полпред пришел на Кавказ? Какую стратегию он готов предложить для противодействия террористической угрозе, коррупции и непотизму в регионе? И если такой стратегии пока нет, то кто и когда будет ее разрабатывать.
Назначение Владимира Устинова на пост полпреда в ЮФО и передвижение Григория Рапоты на аналогичную позицию в Приволжском округе ставит и гораздо более важный институциональный вопрос. Насколько эффективен сам институт президентских назначенцев? За все время существования этот институт неоднократно возвышали и понижали. Конечно, речь идет о фактическом возвышении и фактическом же понижении, происходящих в логике неформальной административной борьбы, по правилам подковерной, а не публичной политики.
Когда Владимир Путин своим первым указом изменил институт полномочных представителей президента и образовал федеральные округа, это немедленно было расценено как первый шаг к масштабной реформе федеративных отношений и всей региональной политики.
В 2000 году кадровые решения президента относительно его представителей в федеральных округах читались, что называется, с листа и были содержательны идеологически.
Тогда выбор Путина падал либо на силовиков (Пуликовский, Казанцев, Черкесов), либо на политиков федерального уровня (Кириенко). В любом случае статус президентского полномочного представителя был поднят на недосягаемую с 1991 года высоту.
Но довольно скоро институт полпредов стал ярмаркой вакансий для вышедших в тираж федеральных политиков (как это было в 2003 году с Клебановым или Яковлевым). С одной стороны, полпреды вели работу по исправлению партикулярного законодательства субъектов РФ. С другой — те решения, которые федеральная власть хотела провести «по понятиям», проводились без всякой оглядки на аппараты президентских назначенцев. Так было в случае с продавливанием Конституции Чечни в 2003 году, с решением о возможности для губернаторов более чем двух легислатур и с договором с Татарстаном в 2006 году. Заметим, что все это делалось фактически на внеконституционной основе.
После Беслана (2004 год) роль полпредов снова выросла. Теперь они участвовали в кастинге губернаторов и президентов республик. А Дмитрия Козака и вовсе стали воспринимать как президентского «комиссара». Однако и после очередной ревальвации института полпредов «понятия» взяли верх.
Дмитрий Козак весьма настороженно относился к главному кремлевскому «кадровому чуду» на Северном Кавказе — Рамзану Кадырову. В феврале 2006 года полпредство президента в Южном федеральном округе направило запрос в управление Генпрокуратуры в ЮФО с просьбой дать правовую оценку действиям должностных лиц правительства Чечни. Поводом для этого стало обещание тогдашнего и. о. премьера Чечни Рамзана Кадырова выдворить из Чечни датские гуманитарные организации (Датский Совет по делам беженцев) в связи с публикацией в датских газетах карикатур на пророка Мухаммеда. Таким образом, полпредство решило продемонстрировать Кадырову-младшему, что он не является полноправным «хозяином» Чечни. Однако вскоре после этого Кадыров пошел «на повышение», став премьер-министром без всяких приставок, а затем и президентом республики. И после февральского казуса
Кадыров демонстративно решал все вопросы напрямую с Путиным, хорошо представляя, что никакие инстанции не смогут ему помешать отстаивать свои приоритеты.
Но самый опасный вызов для института полномочных представителей заключался в поведении самой высшей власти, которая, похоже, сама толком не понимала, для какой цели этот институт создается. Он – «государево око», наблюдающее за губернаторами и президентами национальных республик? Или это огромная информационно-аналитическая служба для составления адекватной «картинки» происходящего в государстве? Исправление регионального законодательства — финальная цель в деятельности аппаратов полпредов или промежуточная? Как результат — гигантская бюрократизация этого института, который оказался готов воспроизводить лишь сам себя.
Трудно спорить с мнением президента Татарстана Минтимера Шаймиева: «С момента своего создания полпредства разрослись и, как любая другая организация, способны только расширяться и дальше. Еще более размытым оказалось предназначение федеральных округов, когда региональные власти отныне обязаны непосредственно отчитываться и перед президентом, и перед премьером аж по 77 показателям, исходя из которых и оценивается эффективность работы главы региона. Это ведь нереально, отчитаться по всем 77 показателям, более того, такой подход не может объективно характеризовать ни состояние дел в регионе, ни эффективность деятельности властных структур на местах».
В ЮФО с момента его создания сменилось несколько полпредов. Был Виктор Казанцев с генералами новых кавказских войн. Был Владимир Яковлев с маститыми пиарщиками из Москвы и Питера, интернет-сайтами и многочисленными пресс-конференциями. Был Дмитрий Козак, «министр по Кавказу» с доверием самого президента. Потом пришел Григорий Рапота, ветеран разведки, демонстративно сторонящийся публичной политики. Весной 2008 года во главе ЮФО стал Владимир Устинов, прокурор и «силовик».
Были все, и было все. Кроме четкой стратегии развития Кавказа, ориентированной на многоуровневую интеграцию этого региона в российский социум, и кроме четких критериев оценки управленческой эффективности чиновников ЮФО. Кроме государственной воли и политической предсказуемости, господства формального права и понятных всем правил игры.
