Цивилизация
Заведующей лабораторией военной экономики ИЭПП Виталий Цымбал в интервью «Газете.Ru-Комментарии» оценивает военный бюджет 2006 года.
— Виталий Иванович, каковы общие параметры военных расходов в бюджете будущего года?
— Традиционно раздел «Национальная оборона» — один из наиболее объёмных в расходной части федерального бюджета. В начале 90-х гг. он был самым ёмким, потом, в 1997 г., уступил первенство расходам на обслуживание внешнего долга, а в связи с ускоренным погашением долга снова занял первое место.
В 2006 году на национальную оборону запланировано выделить 667,3 млн рублей, или 2,7% от расчётного объема ВВП, который ориентировочно равен 24,4 трлн руб. По сравнению с 2005 годом общий объем расходов вырос.
Однако, во-первых, в долевом отношении рост всё-таки меньше роста общих расходов. Во-вторых, с учетом ожидаемой инфляции 2006 г. он составит около 10%, или 67 млрд рублей в ценах 2005 г.
— Как изменилась доля военных расходов по сравнению с прошлым годом по отношению к ВВП?
— По сравнению с прошлым годом расходы немного возросли. Но они ниже уровня, который до сих пор многие считают нормой. Несколько лет назад расходы на национальную оборону «нормировались» величиной 3,5% ВВП, однако в реальности эта норма не выполнялась. Сейчас она и вовсе отменена.
— Нужна ли такая норма военных расходов в 3,5% ВВП в качестве порога или, наоборот, ориентира?
— Ориентиры всегда нужны. В Европе норма военных расходов — 2%. В Японии долгие годы нормой был 1%. Это заставляло военных все время думать о том, как сделать ВВП больше. Способствуя росту ВВП, они передавали некоторые свои разработки, научные достижения, технологии, потому что больше чем 1% им не дадут. Как любой норматив, наш полезен, но не надо из него делать фетиш. В свое время Андрей Кокошин возглавлял рабочую группу, входивший в нее Алексей Арбатов говорил мне, что уровень 3,5% научно обоснован, но самого обоснования я нигде не встречал. Я думаю, что эта норма была сформулирована в результате экспертизы, которую провели те, кого они считали специалистами.
— Как изменились структура военных расходов в результате сопоставления различных угроз?
— Из сопоставления расходов на национальную оборону, на национальную безопасность и на правоохранительную деятельность следует, что, видимо, президент и правительство считают сейчас наиболее серьёзными не традиционные военные угрозы, а международный терроризм и внутренний сепаратизм. Поэтому приоритет отдаётся росту не оборонных, а других военных и связанных с ними расходов. Выросли и те и другие, но в долевом отношении расходы на безопасность и правоохранительную деятельность, особенно антитеррористические, растут быстрее, чем траты на оборону. И это вполне закономерно. Если Министерство обороны все время сокращает свою численность, то во Внутренних войсках в этом году она даже немного увеличилась. Но, к сожалению, подробное, детальное распределение расходов отсутствует.
Если бы было принято, как в других государствах, представлять открыто детальное описание расходов и их обоснование, то тогда было бы можно говорить, на что пошли увеличившиеся расходы МВД.
Направлены они на закупку специального оснащения и вооружений или на увеличение численности. Увеличение количества контрактников требует больших расходов, чем увеличение призыва во Внутренние войска. Но во всем этом невозможно разобраться, поскольку эти данные закрыты. К сожалению, они не доступны для анализа независимых экспертов.
Если мы посмотрим на отчеты о рассмотрении военных вопросов в конгрессе США, то стенограмма напечатана полностью, но технические данные — скажем, скорость, образцы военной — техники зачернена. Но это сделано только для секретных образцов — если техника принята на вооружение, то данные есть. По их бюджетам можно представить какое командование сколько денег получает. Можно посмотреть, какое управление у кого что заказывает. Какие подрядчики, сколько образцов в год закупается. О программах конструкторских и исследовательских разработок известно, сколько они длятся и какие цели поставлены, что намерены разработать, кто исполнитель, где проходят испытания. В Англии также все расписано до мельчайших подробностей.
--Как изменилась прозрачность этого бюджета по сравнению с предыдущим годом?
--Традиционно острый вопрос о засекреченности военных расходов по целевым статьям, видам расходов и более подробной классификации, не потерял своей актуальности.
По результатам предварительного анализа военная часть проекта бюджета 2006 по сравнению с прошлым, стала еще менее прозрачной.
Это произошло, несмотря на многочисленные заявления чиновников о якобы достаточной открытости расходов и даже несмотря на требования президента РФ сделать их доступными для общественного контроля. О необходимости поставить расходы под контроль общества говорилось в посланиях президента.
Хотя количество секретных приложений в проекте не изменилось (всего 9, из них 2 — совершенно секретные), однако из них исключили сведения о численности Вооруженных сил и других формирований, в которых предусмотрена военная служба. Как же можно «поставить под контроль общества», если все закрыто.
— Что дают для общественного контроля сведения о численности?
— В предыдущие годы при утверждении бюджета объявлялась численность. В прошлом году ее представили в закрытом приложении, а в этом мы посмотрели список приложений к бюджету, и в нём сведений о численности вообще нет. Называют общее число — 1160 тысяч, но ведь важна структура: сколько офицеров, сколько высших офицеров, сколько солдат и сержантов контрактников, сколько призывников. Если бы эти сведения были бы доступны контролю, то общество одновременно могло бы потребовать и обоснования. Например, выступал министр обороны и сказал, что в заказ на этот год включено производство пятнадцати танков.
Я нигде не встречал обоснования, что Российским вооруженным силам не хватает именно танков. Когда количество танков в войсках исчисляется десятками тысяч, вдруг выясняется, что не хватает 15.
У нас не хватает средств связи, не хватает экипировки бойцам, не хватает много другого — а в программу вооружений записывается что? Секрет! Вот для чего нужен общественный контроль — чтобы вынуждать составителей бюджета объяснять обществу, куда идут деньги налогоплательщиков.
В начале года министр обороны нам объяснял, что министерство хотело бы перейти на контракт, но денег таких у страны нет. Например, чтобы перевести на контракт всех сержантов, о чем говорил министр обороны, по нашим расчетам, нужно около 15 миллиардов рублей в год.
Министерству обороны добавили в 2006 году более 100 миллиардов, но оно не стало их направлять на увеличение количества контрактников.
Оно направляет их совсем на другие нужды. Обоснований, почему оно так делает, нет. Все знают, что в экипировку современного бойца многих армий входят приемоиндикатор GPS для определения по спутникам местоположения, ранцевый компьютер, технически сложные средства целеуказания, оружие и многое другое. Это вещи, которые призванному на короткое время и плохо обученному бойцу даже невозможно передать.
Если мы не будем знать, сколько в армии контрактников, то общество вправе усомниться в том, правильно ли расходуются его деньги.
Степень засекреченности военных расходов в бюджете 2006 возросла по некоторым разделам. В частности, по разделу «Национальная оборона», что подтверждается данными.
— Каждый год возникает необходимость в срочном повышении зарплат военным. Удастся ли избежать этого в 2006 году?
— На наш взгляд, с расходами на решение социальных проблем в 2006 возникает такая же ситуация, как и с бюджетом 2005 года. Проект 2006 года акцентирует рост расходов, главным образом, на статьях, связанных с оснащением Вооруженных сил.
Видимо, авторы полагают, что, как и год назад, социальные проблемы военнослужащих «выплеснутся» после утверждения бюджета и будут решаться сверх бюджета за счёт выделения дополнительных ассигнований на денежное довольствие военнослужащих, обеспечение их жильём, повышение заработной платы гражданских работников.
Напомню, что когда был утвержден бюджет на 2005 год, как бы вдруг выяснилось, что денежное довольствие большинства военнослужащих ниже требуемого уровня. В январе — феврале была срочно проведена серия совещаний, и по указанию президента дополнительно к бюджету средства были выделены.
Вот такая плановость разработки. В декабре утверждается бюджет, а в январе выясняется, что он плохо составлен, что военнослужащим надо добавить.
Сейчас средняя зарплата в стране возросла, а оклады контрактников (и рядовых, и сержантов, и офицеров) остались прежними, вопреки словам президента о 20-процентном росте. В этом году индексаций окладов денежного содержания не было, так что повышение на 15% в 2006 году не перекроет инфляцию этого и следующего года. Расчет на то, что народ возопит. И тогда министр обороны скажет: подбросьте нам еще, но уже сверх бюджета. В прошлом году добавили 75 миллиардов, о чём радостно сообщила читателям газета «Красная звезда» 1 февраля.
Именно закрытость детальных расходных статей, даже социально значимых, и данных о численности военнослужащих по их категориям не позволяет судить с уверенностью о том, что уровень денежного довольствия, как объявил президент 24 января этого года, возрастёт на 20%.
Причем он говорил о росте, который требуется уже с 1 сентября нынешнего года. Та же неопределённость и с индексацией пенсий бывшим военнослужащим, а также с ликвидацией задолженности перед ними. Задолженность за неправильно учитывавшиеся ранее «продовольственные» надбавки признана судебными инстанциями,.
Еще пример просчета. В 2005 стартовала накопительно-ипотечная система обеспечения военнослужащих жильём. Но в бюджете 2006 она не подкреплёна ассигнованиями, которые, во-первых, соответствуют потребным объёмам и темпам строительства служебного жилья, а во-вторых, необходимы для ликвидации задолженности перед теми, кто не включается в программу и ждёт решения жилищных проблем через систему жилищных сертификатов.
— Судя по тому, что вы сказали о том, что зарплаты контрактников отстают от роста средних зарплат по стране, эта программа тоже не будет выполняться?
— Министр говорит, что федеральная целевая программа есть и выполняется. Но контрактники вне частей постоянной готовности, которым не идет дополнительная надбавка, уходят. Общее число контрактников в армии растет не так, как заложено в федеральной программе, а гораздо медленнее.
Потому что одновременно с увеличением их количества в частях постоянной готовности они уходят из других воинских частей.
Казалось бы, нужно ввести эту надбавку тем контрактникам, которые не служат в частях постоянной готовности, и удержать их в армии. Нет, в бюджет это не заложено.
Министр обороны говорит, что мы переводим на контракт полностью части постоянной готовности, но нужно перевести на контракт сержантов во всех частях. Правильно говорит министр. Сержанты должны быть настоящими профессионалами. Но в бюджете сверх федеральной целевой программы нет дополнительных денег. Не предусмотрены в бюджете также и дополнительно выявившиеся расходы, которые необходимы для увеличения количества учебных частей, их должного оснащения, подготовки квалифицированных преподавателей и инструкторов. Все это необходимо сделать в 2006–2007 годах для успешного перехода с 2008 года на существенно сокращённый срок службы.
Если подводить итог, то нужно открыть обоснования военных расходов.
Необходимо привести засекречивание бюджета в соответствие с законом о государственной тайне. То есть оставить секретными только расходы на разведывательную, контрразведывательную и оперативно-розыскную деятельность.
Необходимо привести классификацию в соответствие с международным стандартом ООН и опытом бюджетирования в цивилизованных государствах. Если же все расходы окажутся обоснованными, то тогда запрашивать дополнительные средства.
— Что означает ваше заявление о необходимости перехода на совершенствование бюджетной классификации военных расходов?
— Сопоставление бюджетной классификации военных расходов с содержащимися в официальных документах формулировками целей и задач военных ведомств говорит об их рассогласованности. Нужно, чтобы бюджетная классификация была ориентирована на понятные налогоплательщикам результаты. Все государства должны отчитываться о военных расходах по стандартам ООН. Там как раз и говориться, что расходы на военную технику должны быть открыты для мирового сообщества. В наших секретных приложениях к бюджету это есть. Но возникает вопрос: перед ООН мы ежегодно отчитываемся. Почему тогда мы прячем это от своих сограждан?
Беседовал Евгений Натаров
