Цивилизация
У граждан нет особых перспектив
Михаил Краснов, вице-президент фонда ИНДЕМ
— Михаил Александрович, большинство юристов по меньшей мере высказывают сомнения в конституционности нового порядка избрания глав регионов. Однако в КС его никто не оспаривает. Может ли житель области, в которой уже назначен губернатор, обратиться в КС с жалобой на ущемление своих конституционных прав?
— Гражданин может подать жалобу в Конституционный суд о нарушении своих прав и свобод, но при условии, что это уже выявилось при разрешении конкретного дела в правоприменительном органе — в суде или в милиции. То есть для того, чтобы обратиться в КС, нужно участвовать в обычном процессе в суде общей юрисдикции. В связи с этим я не очень представляю, с чем пойдет в обычный суд человек. Вот в чем проблема. Если, например, речь идет о прописке, то человек обращается в обычный суд и обжалует требование прописки. Выясняется, что прописку требует закон. В этом случае гражданин имеет право обратиться в КС по поводу конституционности такого закона, который подлежит применению в конкретном деле. Но тут я не представляю, с каким иском гражданин пойдет в обычный суд. Может быть, это и является причиной того, что до сих пор нет жалоб в Конституционный суд.
— Можно ли как-то прояснить ситуацию с тем, конституционны или нет региональные власти?
— Это можно сделать в рамках абстрактного нормоконтроля. Если бы субъект из тех, что по Конституции обладают таким правом, обратился в КС по поводу конституционности данного закона либо субъект федерации внес запрос в виде спора о компетенции, эта ситуация была бы разрешена. Что касается, граждан, то здесь я, честно говоря, не вижу особых перспектив.
Конституционная неопределенность
Алексей Автономов, руководитель сектора Института государства и права РАН
— Алексей Станиславович, когда был принят закон о назначении губернаторов, его противники говорили, что, как только появится первый назначенный губернатор, закон можно будет оспорить в Конституционном суде. Назначенные губернаторы есть, а запросов нет.
— Любой закон можно обжаловать на предмет его соответствия Конституции. У нас существует абстрактный конституционный контроль, и до первого назначения губернатора тоже можно было обращаться в Конституционный суд. По вопросу толкования Конституции туда могут обратиться президент, правительство, группа депутатов или губернаторы. Но никто из них не стал обращаться, поэтому и вопрос завис. И сейчас они могут обратиться. Но, пока никто этот вопрос не задает, Конституционный суд не в праве высказывать свое мнение или толковать Конституцию. Конституционный суд работает только по обращениям.
— Может ли сейчас с жалобой в КС обратится простой гражданин?
— Здесь ситуация сложнее. Граждане могут обращаться в том случае, если их права ущемлены. Но я не очень представляю себе, как это можно сделать. Граждане часто говорят, что, например, их права ущемляет то, что они не могут участвовать в выборах губернатора. Мне представляется — может быть, я и не прав, — но мало ли в каком назначении не участвует гражданин?
Например, в одних республиках были президенты, в других — главы правительств. На каком-то этапе это считалось нормальным, и правительство формировалось парламентом. Это есть во многих странах. Если бы это непосредственно касалось каких-то прав граждан, например, кого-то отстранили от выборов, то в Конституционный суд было бы обратиться проще. Здесь же нужно обосновать то, что у гражданина есть непосредственное право участвовать в выборах губернатора. Но Конституция прямо такого права никому не гарантирует. Она гарантирует участие в выборах.
— Но, по Конституции, не может быть принят закон, который уменьшал бы права граждан, — может ли человек на этом основании обратиться в КС?
— Изменение формы формирования органов власти — это не увеличение и не уменьшение прав граждан.
Назначение должностного лица может рассматриваться не только как соблюдение права граждан выбирать, но и с точки зрения эффективности, с точки зрения соблюдения разделения властей. В процедуре участвует очень много факторов. Если кто-то сумеет таким образом обосновать, что его права уменьшились, то можно попробовать подать в КС, но я не вижу для этого непосредственной возможности.
Формально у нас даже пересмотр формы правления в стране не запрещен. Была республика, а может стать монархия. Умаление прав человека — это немного другая сфера. Например, нельзя ввести ограничение на участие в выборах по гендерному принципу, сказав, что для женщины право избирать наступает с 21 года. И в этом случае любой гражданин, не обязательно женщина, может подать жалобу в КС. В случае с назначением губернаторов я возможности для обращения граждан не вижу. Меняется порядок назначения.
Хотя, на мой взгляд, — я об этом говорил и остаюсь при своем мнении — это не соответствует Конституции. Конституция прямо указывает, что субъекты федерации самостоятельно формируют органы власти.
Но еще раз повторю, что возможности найти зацепку, для того чтобы обосновать умаление прав человека, я не вижу.
— Действует закон, в конституционности которого есть сомнения, но никак изменить ситуацию нельзя, поскольку запрос в КС никто не подает. Если закон признают не соответствующим Конституции, то что будет с законами, подписанными губернаторами, которые были назначены на основе неконституционного закона?
— Кстати, наверное, можно попробовать оспорить легитимность каких-либо актов, касающихся прав человека, изданных назначенным губернатором. Мотивировка может быть такой, что если губернаторы назначены неконституционно, то и их решения могут считаться неконституционными. Это конструкция очень сложная и опосредованная. Но если кто-то захочет, то попробовать сформулировать можно. Это не значит, что КС признает, что вопрос находится в его ведении.
Что же касается актов, изданных губернаторами, то, когда КС устанавливает конституционность или неконституционность, зачастую в этом же постановлении и указывает на конституционность или неконституционность актов с момента принятия закона или назначения должностного лица. КС может признать назначение неконституционным, но указать, что предыдущие акты действуют, поскольку никто не знал, что они не конституционны. Так что в этой ситуации КС может найти выход, чтобы не нарушать правовое регулирование и не порождать правовую неопределенность.
— Неопределенность ситуации останется и прояснить ее невозможно?
<1>— К сожалению, пока никак прояснить ситуацию нельзя. Она не очень хорошая, но что делать! Учитывая, что никто не хочет обращаться в КС, просуществовать это положение может довольно долго. Потом передумают, и дадут возможность выбирать… Тогда вопрос потеряет актуальность сам собой. Но, в принципе, это не очень здорово, когда есть какие-то сомнения.
Среди специалистов существует консенсус, что отмена выборов противоречит Конституции
Владимир Рыжков, депутат Государственной думы
— Владимир Александрович, вы говорили, что, когда будет назначен первый губернатор, гражданин из этого региона может подать жалобу в КС. Назначено уже несколько губернаторов, но конституционностью их назначения никто не интересуется.
— Я думаю, это связано с общим страхом перед Кремлем, который есть в стране. Я уже давно подготовил такой запрос, но не могу собрать в Думе 90 подписей. Есть 46–47 коммунистов, порядка 20 независимых. Я разговаривал с лидером «Родины» Дмитрием Рогозиным, но он отказался подписывать, хотя подписал инициативу о референдуме, где вопрос о возвращении выборов губернаторов есть. С одной стороны, он готов инициировать референдум о возвращении выборов губернаторов, но не готов сделать конкретный шаг и подписать запрос в КС. А без «Родины» у нас никак не получается 90 подписей.
— Вы говорил, что после того, как губернатор будет назначен, любой гражданин сможет обратиться с жалобой в КС.
— Видимо, нет таких граждан в Российской Федерации. Что я еще могу сказать, никто не смог организовать… Я по-прежнему занимаюсь тем, что пытаюсь собрать 90 подписей депутатов Государственной думы.
— Кроме депутатов с запросом могут обратиться губернаторы, законодательные собрания…
— Есть целый ряд субъектов законодательной инициативы, которые обладают правом запроса в КС. Это может сделать любой губернатор, любой региональный парламент, но пока никому не хватает пороху. Никто из них вступать в конфликт с президентом желания не имеет, потому что все понимают, что это личная инициатива президента Путина, и никто не хочет связываться.
— Вы не соберете подписи для запроса, никто другой не захочет подавать запрос — как еще можно найти выход из ситуации?
— Действительно, возможным выходом может быть заявление гражданина, жителя одного из регионов, где назначение уже состоялось. Мы, например, беседовали с представителями Приморья, там люди просто боятся. Боятся за семью, боятся за карьеру, боятся потерять работу. Над людьми тяготеет атмосфера страха. На мой взгляд, шансы у такого процесса в суде были бы достаточно высоки. На одной из конференций я слушал мнения 30 докторов наук в области конституционного права, завкафедрами, деканов. Среди специалистов существует консенсус, что отмена выборов противоречит Конституции. Если бы такой запрос состоялся, то он мог бы привести к отмене этого закона.
— Может оказаться, что губернаторы действуют сейчас незаконно?
— До момента вынесения решения КС вся их деятельность законна. Нужно будет опять менять механизм, но их нынешняя деятельность не может быть признана ничтожной. Так как это сейчас не признано Конституционным судом незаконным, вся их деятельность законна.
Беседовал Евгений Натаров
