Цивилизация
В экспертном проекте полосы «Газета.Ru-Комментарии», посвященном анализу и оценке конституционности предложений президента об отмене выборности губернаторов, на сегодняшней день высказались шесть экспертов-юристов. Это вице-президент фонда ИНДЕМ Михаил Краснов, некогда непосредственно участвовавший в подготовке действующей Конституции, старший научный сотрудник Института государства и права РАН Милена Глигич-Золотарева, вице-президент Фонда развития парламентаризма Сергей Колмаков и главный научный сотрудник Института государства и права РАН Вениамин Чиркин, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ Сурен Авакьян и руководитель сектора Института государства и права РАН Алексей Автономов.
Лишь один эксперт настаивает, что президентские предложения «не противоречат букве Конституции» (г-н Чиркин), еще один эксперт (г-н Авакьян) заявил, что в принципе поддерживал первоначальную идею, однако законопроект, поступивший в Думу, счел решительно противоречащим Конституции. Все остальные считают предложения президента в той или иной мере противоречащими действующему основному закону. Каковы основные аргументы сторон.
Принцип федерализма
Кремль и его сторонники обосновывают конституционность президентских предложений тем, что механизм выборов органов власти субъектов федерации в Конституции прямо не прописан. А в пункте 1 статьи 77 Конституции сказано, что система органов власти субъектов устанавливается ими хоть и самостоятельно, но в соответствии с федеральным законом. Таким образом, можно прописать в этом законе любой механизм, с которым субъекты затем согласуют свое законодательство. Кроме того, во второй части 2-го пункта той же статьи говорится, что органы исполнительной власти федерации и субъектов «образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». Вот реализацией этого принципа и являются президентские предложения.
Что касается ссылки на вторую часть пункта 2 77-й статьи, то в ней есть большая доля откровенного лукавства.
Дело в том, что в первой части пункта 2 этой статьи говорится именно, что единую систему федеральные и местные органы власти образуют «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения». Иными словами, смысл статьи 77, пункта 2 как раз в том, что органы власти субъектов и центра в целом не образуют единую систему власти, а образуют ее лишь в части осуществления полномочий федерации по предметам ее исключительного и совместного ведения. В то время как г-н Путин предлагает создать единую систему по всем предметам ведения.
Действительно, Конституция предусматривает установление общих принципов избрания местной власти в федеральном законе.
Однако она категорически не предусматривает участие президента и других органов федеральной власти в самом порядке формирования этих органов.
Дело в том, что в пункте 2 статьи 11 главы, определяющей реализацию принципа федерализма, определенно сказано: «Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Статья 11 говорит о том, что власть в федерации осуществляют федеральные органы власти (пункт 1), власть в субъектах — органы власти субъектов, а разделение этих двух видов властных полномочий осуществляется путем разделения предметов ведения первой и второй власти. И совершенно определенно указан механизм такого разделения полномочий: органы власти субъектов «образовываются» самими этими субъектами. И это понятно, ибо какой смысл делить предметы ведения федерации и субъектов, если органы власти федеративные образовывают и органы власти субъектов?
Если статья 11, пункт 2 указывает, что органы власти субъектов образуются самими субъектами, то зададимся простым вопросом:
может ли при реализации путинских инициатив субъект федерации самостоятельно, без участия федеральной власти, организовать органы своей власти? Определенно нет.
Более того, в том законопроекте, который находится сейчас на рассмотрении в Думе, предлагаемая процедура даже вообще не является «выборами». Никаких выборов главы местной власти не происходит. Процедура эта, как указал еще Путин 13 сентября, в точности повторяет процедуру в отношении российского премьера. Между тем о той процедуре в статье 111 Конституции сказано: «Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы» (то же самое сказано в подпункте «а» 83-й статьи). То есть, согласно этому законопроекту, глава субъекта федерации будет назначаться президентом с согласия местного представительного органа власти.
Можно хоть как-то впихнуть это в упомянутое в статье 11 «образуемые ими» (то есть субъектами)? Можно совместить то, что орган власти субъекта одновременно образуется субъектом и назначается президентом?
Отметим также, что статья 11 относится к 1-й главе Конституции, определяющей «основы конституционного строя», и в статье 16-й этой главы говорится, что никакие положения Конституции не могут противоречить сказанному в 1-й главе. Ее положения приоритетны. И вы, в принципе, не можете ссылаться на положение статьи 77 и толковать их таким образом, что они входят в противоречие со статьей 11.
Наконец, как указал публицист Максим Соколов, в статье 83 Конституции дан исчерпывающий список полномочий президента в отношении исполнительной и судебной власти: кого он имеет право назначать и снимать, кого представлять и т. д. О главах исполнительной власти там ничего не сказано, хотя сказано, например, о полномочных представителях президента в субъектах (подпункт «к»). То есть действующая российская Конституция полномочия по представлению кандидатуры губернатора, а тем более по его назначению или снятию президенту РФ не предоставляет. Соответственно, в статье 84 Конституции перечислены полномочия президента в вопросах законодательной власти. Здесь также упомянуто право роспуска Думы, но совершенно ничего не сказано о праве роспуска региональных законодательных собраний.
А это полномочие, которое по сути дает право президенту отменять результаты прямого волеизъявления граждан, избравших свои заксобрания, не может быть определено никаким иным, кроме как конституционным, путем.
Но это относится уже ко второй части нарушений, вытекающих из президентской инициативы.
Принцип народовластия
Помимо принципа федерализма, инициативы Путина нарушают и второй важнейший конституционный принцип — принцип народовластия. Принцип народовластия провозглашен в статье 3 Конституции, определяющей носителем суверенитета и источником власти народ, а высшим выражением этой власти — референдум и свободные выборы.
Из этого следует, что не существует такого органа в государстве, который мог бы изъять у вас право прямых выборов. Строго говоря, в соответствии с принципом народовластия, признающим выборы высшим выражением власти народа, для юридически корректного осуществления президентской идеи следовало бы, видимо, провести 88 референдумов в каждом субъекте федерации с предложением об изменении порядка выборов главы субъекта.
С точки зрения гражданина, прямые выборы главы субъекта федерации — это одна из форм реализации права, предусмотренного пунктом 2 статьи 32 Конституции («Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме»). Президентские инициативы предполагают, что эта форма осуществления данного права будет у граждан изъята. Однако пункт 2 статьи 55 Конституции гласит: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина».
Путинские инициативы не отменяют права избирать и быть избранным как такового, но, вне всякого сомнения, сокращают объем реализации этого права, то есть - умаляют его.
Что вынуждены признать даже такие лояльные к президентской идее юристы, как г-н Чиркин.
Сторонники Кремля для обоснования нововведений ссылаются на два факта. После принятия Конституции в 1993 году члены Совета федерации избирались, а потом эти выборы были отменены, и они стали назначаться. Эта ссылка некорректна: такой порядок формирования СФ первого созыва прямо предусмотрен был переходными положениями раздела II Конституции. Аналогичным образом дело обстояло и с назначением губернаторов в первые годы после принятия Конституции. Законодательства, определяющего порядок избрания главы региона, просто не существовало — ни регионального закона, ни федерального закона «Об общих принципах». Главы регионов начинали избираться после того, как соответствующий закон принимался региональным парламентом, а до того — назначались. Но это отнюдь не значит, что норма о назначении губернатора может быть теперь прописана в регламентирующих порядок избрания глав законодательных актах. В этом случае она вступит в противоречие с положениями Конституции, о которых говорилось выше.
Дух и буква
<1>Юридический спор вокруг конституционности путинских предложений сегодня ведется почти исключительно в такой плоскости: одни говорят, что предложения эти противоречат Конституции, другие — что противоречат духу, но не нарушают буквы.
Вопрос о том, можно ли противоречить духу юридического документа, не нарушая его буквы, сам по себе интересен. По всей видимости, он должен свидетельствовать либо о юридической компетенции толкователей, либо о качестве самого документа. Ибо смысл юридического документа в том и состоит, что дух в нем выражается в букве.
По нашему мнению, путинские инициативы нарушают целый ряд статей российской Конституции:
статью 11, пункт 2 — и поэтому вступают в противоречие со статьями 73 и 77, пункт 2. А также со статьями 83 и 84;
статью 55, пункт 2 в связи со статьей 32, пункт 2 — и поэтому вступают в противоречие со статьей 3.
То, что статей, противоречащих путинским инициативам, оказалось так много, не должно удивлять. Предложения Путина противоречат духу Конституции, а потому и вступают в противоречие со многими ее буквами.
Прежде всего, прямо и непосредственно, они наносят удар по одному из главных принципов — принципу федерализма. Можно быть сторонником федерализма, можно быть сторонником унитаризма. В данном случае это не имеет значения. Действующая Конституция Российской Федерации описывает федеративную модель государственности. Это факт. И не имеет смысла ее перетолковывать как унитарную. Конституция — это не собрание норм и запретов, это описание модели.
Бессмысленно к описанию модели аэроплана присовокупить правила сборки и эксплуатации трактора. Либо одно, либо другое окажется ненужным.
В этой связи мы бы сформулировали ответ на вопрос: нарушауют ли путинские инициативы Конституцию? — так: они разрушают Конституцию, игнорируя заложенные в нее базовые принципы, и соответственно — входят в противоречие с целым рядом ее ключевых статей. Более того, реализация путинских инициатив приведет к необходимости в дальнейшем перетолковывать или игнорировать все новые и новые статьи (например, принципы местного самоуправления). Она изменяет объем полномочий и принцип действия федеральных органов власти, президента и правительства. Путинские предложения, если так можно выразиться, распечатывают действующую Конституцию и ведут к ее пересмотру в режиме постоянного конституционного кризиса.
