Цивилизация
«Газета.Ru-Комментарии» продолжает дискуссию о конституционности реформы формирования региональной власти. По мнению руководителя сектора Института государства и права РАН Алексея Автономова, законопроект о прямом участии президента в формировании исполнительных органов власти субъекта федерации не учитывает конституционные положения.
В обсуждении участвовали: вице-президент фонда ИНДЕМ Михаил Краснов, старший научный сотрудник Института государства и права РАН Милена Глигич-Золотарева, вице-президент Фонда развития парламентаризма Сергей Колмаков и главный научный сотрудник Института государства и права РАН Вениамин Чиркин, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ Сурен Авакьян.
— Алексей Станиславович, стандартный вопрос: соответствует ли законопроект об отмене губернаторских выборов Конституции?
— Дело в том, что официально толковать Конституцию вправе Конституционный суд. Если он истолкует, что можно, то мы как юристы будем этому решению подчиняться. Пока такого толкования не было — на мой личный взгляд, не соответствует. Поскольку в Конституции четко сказано, что субъекты федерации самостоятельно формируют органы государственной власти на основе своего устава и федеральных законов. Они делают это самостоятельно, здесь же предполагается прямое участие президента в формировании исполнительных органов власти субъекта федерации. Причем возможно даже безальтернативное выдвижение кандидатуры.
<1>Когда еще не было законопроекта, эксперты обсуждали возможные варианты и тогда говорили, что вдруг будет мягкий вариант: например, президент будет предлагать три или пять кандидатур. Более того, так же, как и в Конституции, в законопроекте не указано, может ли президент выдвигать повторно ту же кандидатуру. В этом случае может сложиться ситуация, если, например, законодательный орган по каким-то соображениям сочтет, что эта кандидатура неприемлема, то он отклоняет ее два раза, затем представительный орган распускается, а исполняющего обязанности все равно назначает президент. То есть может сложиться ситуация, когда президент, как носитель федеральной власти, фактически формирует орган исполнительной власти в субъекте федерации. Конституция же говорит о самостоятельности субъекта, а не о самостоятельности федерации.
В этом отношении, на мой взгляд, на данный момент этот законопроект не учитывает конституционные положения.
— Аргументы сторонников проекта строятся по большей части на необходимости создать единую систему государственной власти.
— Дело в том, что единство системы подразумевает то, что она юрисдикционно едина. Мы все живем в одном государстве и подчиняемся единым законам. Если вопрос находится в компетенции федеральных органов, то они издают соответствующие законы, и, естественно, органы исполнительной власти субъектов федерации обязаны их выполнять. Если органы власти субъектов федерации нарушают законы, то существует процедура федерального вмешательства.
Согласно поправкам в закон «Об общих принципах организации органов исполнительной и законодательной власти», который должен быть окончательно принят, руководителя органа могут отстранить от должности. Так что единство обеспечивается, и при этом никто не выходит за рамки действующей Конституции. Законные распоряжения, иные нормативные акты, изданные федеральными органами государственной власти, кроме того, президент может давать поручения, даже предусмотрена возможность делегирования полномочий от федерации субъектам и обратно — вот это все и образует единство.
Единство отнюдь не предполагает, что всех непосредственно назначают. У нас остается по Конституции федеративное государство. Система формируется на основании закона, но самими субъектами федерации. При этом, как бы они ни были сформированы, они должны в рамках нашей Конституции выполнять и законные распоряжения президента, и законы, и указы. Если нет, то они будут нести за это ответственность. У нас в одних республиках есть президент, в других нет. Где-то есть глава правительства, в Дагестане коллективный президент — государственный совет. Все это никак не мешает исполнять федеральные законы и указы. Такое же единство есть на уровне местного самоуправления, при этом сами его органы, как записано в Конституции, не входят в систему органов государственной власти.
— Насколько соответствует Конституции отмена прямых выборов главы субъекта?
— Моя позиция такова: если Конституционный суд вдруг найдет какие-то толкования, то как юристы мы разведем руками, мы привыкли подчиняться судебной власти.
Что касается выборности и демократичности и вопроса, всегда ли демократия строится на прямых выборах? Так действительно происходит не всегда. Бывают случаи, когда это делают другие органы представительной власти.
Я, например, до того как было принято решение Конституционного суда о том, что обязательно глава исполнительной власти должен избираться населением напрямую, был уверен, что это может быть по-разному в разных субъектах федерации. И практика показывает, что пошли разными путями: где-то вообще нет президентов, где-то его пост был ликвидирован позже.
Важно, чтобы сохранялась система разделения властей. У нас сказано, что власть разделена на законодательную, исполнительную и судебную. Способ же разделения, система сдержек и противовесов может быть разной. Мы знаем различные модели разделения власти в разных государствах. Формирование правительства парламентом во Франции или Германии не нарушает систему разделения властей, потому что у правительства есть свои гарантии самостоятельности. И иногда премьер-министр, назначаемый парламентом, имеет больше «диктаторских» полномочий, чем президент, избираемый всенародно. Здесь можно спорить, какая модель более эффективна.
Если бы речь шла о том, что парламент самостоятельно избирает главу исполнительной власти, то это был бы другой вопрос.
Здесь же, на мой взгляд, есть прямое вмешательство федеральных органов исполнительной власти в формирование исполнительных органов субъектов федерации. А потому нет полной самостоятельности в формировании, как это прямо зафиксировано в Конституции.
Там однозначно сказано, что исполнительные органы формируются ими самостоятельно на основе Конституции, федеральных законов, своего устава или Конституции. Причем есть такая вероятность, что в конечном счете президент сам может назначить исполняющего обязанности. То есть в этом субъект федерации вообще не будет участвовать.
Причем статья 11, о которой мы говорим, — это вообще неизменяемая статья, относящаяся к 1-й главе. Поэтому если мы затрагиваем статью 11, то для проведения этой реформы потребуется пересмотр целого ряда положений или всей Конституции.
— А как Конституционный суд, если он все же примет решение о конституционности законопроекта, должен будет учесть в нем свое решение 1996 года?
— Дело в том, что Конституционный суд не связан напрямую своими решениями. Палата лордов в Англии до 1966 года обязана была следовать собственным решениям. Наш Конституционный суд, как и Верховный суд США, может перетолковать каждое дело конкретно, индивидуально, в каждом найти какие-то свои нюансы. Как он это будет делать, сможет ли он это сделать, я просто не берусь судить. Такое можно допустить, зная, что КС по каким-то вопросам менял свои позиции.
Если будет запрос о конкретном деле, то всегда можно сказать, что каждое дело имеет свои особенности. Если будет запрос о толковании Конституции, то тогда будет несколько сложнее. Но вдруг сумеют? Как можно заранее предугадать, какова будет его позиция? Если будут особые мнения, то и они будут опубликованы.
