Погода шепчет о деньгах

История развития финансово-бюджетной мысли в России завершила очередной цикл. Стабилизационный фонд РФ, созданный в 2003 году, по прошествии двух лет превращается в изобретение правительства Евгения Примакова — «бюджет развития». И то, что глава Минэконразвития Герман Греф, комментируя в Сочи на региональном форуме «Кубань-2004» будущее Стабфонда, не употребил в своей речи это словосочетание, скорее всего, случайность.

Напомним, «бюджет развития» впервые появился в истории российского бюджета 5 ноября 1998 года — сразу после назначения Евгения Примакова премьер-министром. Основной идеей «бюджета развития» было финансирование государством крупных проектов в промышленности (главным образом в ВПК), которые, по логике курировавшего тогда Минэкономразвития вице-премьера Юрия Маслюкова, должны были стать «локомотивами развития» российской промышленности. Тогда, правда, речь не шла о том, что бюджетные средства в топках «локомотивов» должны сгорать с целью удвоения ВВП — задачей было лишь преодоление кризиса.

После некоторой борьбы в Совете федерации, а также около стола Бориса Ельцина бюджетное нововведение воплотилось в реальность и просуществовало до 2000 года — новый состав Думы приостановил действие закона «О бюджете развития». И, хотя в ходе бюджетного торга фракции КПРФ, еще имевшей вес, удалось добиться «мягкого» переноса отдельных статей «бюджета развития» в бюджет-2001, в целом

механизм расходования средств налогоплательщиков в виде госинвестиций в производственные проекты был остановлен.

Основная идея стабилизационного фонда поначалу была прямой противоположностью идеи «бюджета развития». Она предполагала, в первую очередь, формирование финансового резерва для финансирования дефицита бюджета в случае падения цен на нефть, во вторую очередь — стерилизацию избыточных долларовых доходов от экспорта нефти и облегчение, таким образом, контроля над инфляцией, благодаря тому, что сверхдоходы будут вложены в иностранные активы. Наконец, стабилизационный фонд должен был стать резервом для решения проблем финансирования системы государственных пенсий в среднесрочной перспективе. Иными словами, средства стабфонда, в отличие от средств «бюджета развития», именно что предназначались к «проедению» в голодный день:

Стабилизационный фонд РФ в своей идее изначально выглядел как всероссийская «заначка» с некоторыми дополнительными функциями.

Идея была поддержана практически всеми — успешная практика функционирования таких фондов во множестве государств мира, от Норвегии до Катара, говорила сама за себя. Бюджеты последних лет формировались с профицитом, исходя из определенного уровня цен на нефть, а весь «сверхпрофицит», который появлялся из-за того, что реальная цена была постоянно выше прогнозной, направлялся в Стабфонд. Предполагалось, что в течение трех-четырех лет общий объем средств в нем составит 500 млрд. рублей — этой суммы, по расчетам Минфина, вполне хватало для выполнения всех задач фонда.

По сей день доподлинно неизвестно, где и в каких активах Минфин сейчас хранит средства Стабфонда: эти данные содержатся лишь в непубличных отчетах Минфина правительству. Однако яростная критика ряда отраслевых лоббистов, обвинявших в начале 2004 г. министра финансов Кудрина в инвестировании сверхдоходов в низколиквидные и высоконадежные облигации казначейства США и ряда других стран и в депозиты в первоклассных западных банках, говорит за то, что министерство на тот момент пыталось распоряжаться деньгами так, как это предписывается логикой создания фонда.

Однако, чем больше денег накапливалось в Стабфонде, тем более активно самые разные люди во власти и около нее высказывали самые нетривиальные идеи о том, как бы можно было потратить сотни миллиардов рублей лишних денег. Нельзя сказать, чтобы абсолютно все они противоречили исходной логике фонда. Так, мысли президентского советника Андрея Илларионова о том, что внеплановые доходы бюджета можно было бы направить на досрочное погашение внешнего долга РФ, некоторое время поддерживались и министром Кудриным. Правда, совершенно неясно, зачем для досрочной выплаты госдолга создавать специальный механизм в бюджете в виде фонда, но, раз уж он создан, отчего бы им не пользоваться. Впрочем, эту идею правительство высказывало редко.

А чуть позже на средства Стабилизационного фонда нашелся первый «внеплановый» претендент — на них заявили свои права пенсионеры в лице главы Пенсионного фонда России Михаила Зурабова.

Уже летом 2004 года стало понятно, что ПФР заберет часть средств фонда, 80 млрд рублей, на покрытие пенсионных проблем не будущих, а самых что ни на есть нынешних поколений.

К осени 2004 г. Стабфонд, к тому времени располагающий средствами более чем на 350 млрд рублей, подвергся атаке главы Счетной палаты Сергея Степашина. Тот неожиданно заявил, что «инфляция съела уже 9 млрд рублей», и средства, запасенные Минфином для решения проблем будущего, постепенно испаряются. Комментарий министра Кудрина пояснил, что имел в виду глава Счетной палаты. Оказывается, к этому времени идея размещать средства Стабфонда в западных активах уже не казалась Минфину актуальной — министр Кудрин заявил, что стабфонд, наоборот, укрепился в долларовом исчислении, поскольку размещен в рублях. Почему в рублях? Поскольку инвестировать его средства на Западе под низкие проценты, по словам Кудрина, «сейчас невыгодно».

Иными словами, и от задачи стерилизации нефтяных сверхдоходов через Стабфонд к тому времени правительство уже отказалось.

Уже по этому комментарию можно было констатировать, что правительственная точка зрения на Стабилизационный фонд существенно изменилась. В размещении средств Стабфонда в идеологии 2002 г. «выгодность» была неважна — важна лишь максимальная сохранность этих средств как резерва. Итак, на стабфонде к началу осени 2004 года было решено зарабатывать — и не запрещено зарабатывать на российском финансовом рынке. Правда, 30 сентября премьер-министр Михаил Фрадков подписал постановление правительства о порядке размещения средств Стабфонда.

Однако в этом постановлении не содержится никаких явных запретов на то, чтобы деньги Стабфонда инвестировались куда-либо помимо западных ценных бумаг и депозитов. Этих ограничений нет и в Бюджетном кодексе.

Итак, к началу октября 2004 г. Российская Федерация имела Стабилизационный фонд РФ, средства которого могли уже размещаться не на Западе, а внутри России, а также не только запасаться «на черный день», но и тратиться на иные цели. В принципе, с подобной проблемой сталкивается большая часть мужского населения России. «Заначка» может греть душу, а может — жечь карман, и главное в персональных финансах — не сдаться природе, которая шепчет, а сохранить деньги на покупку жене новой стиральной машины. В некоторых случаях, когда природа шепчет особенно громко, жена идет побоку.

Отметим, что в сентябре 2004 г. правительство заявило, что планы по сбору средств в фонд будут перевыполнены. К декабрю вместо 500 млрд рублей там скопится около 574 млрд рублей.

Денег стало слишком много, чтобы отказаться их тратить.

В субботу 9 октября министр экономического развития Герман Греф, отвечая на вопросы журналистов в ходе регионального инвестфорума в Сочи, признал, что погода шепчет слишком громко. По его словам, средства Стабилизационного фонда, превышающие 500 млрд рублей, правительство будет инвестировать. Не в западные активы, а в российскую экономику.

«Проедать эти деньги ни в коем случае нельзя. Это будет самое бездарное,» — подчеркнул министр. Пищевые ассоциации главы Минэкономразвития опровергали логику его выступления напрочь. Деньги именно что будут проедаться подрядчиками по реализации «инфраструктурных проектов в рамках частно-государственного партнерства».

Министр даже назвал имена едоков на будущем пире — Минтранс, Минсвязи, Минпромэнерго, Минприроды и Минсоцздрав.

А также поделился одним из рецептов финансовой закуски от министра транспорта Игоря Левитина. Греф заявил, что на средства фонда, превышающие 500 млрд рублей, Минтранс намерен построить по всей России от девяти до одиннадцати взлетно-посадочных полос и диспетчерских служб для такого же количества международных аэропортов-хабов. Все остальные составляющие аэропортов достроят частные лица.
И мы даже знаем, откуда взялась эта замечатальная идея, в рамках которой приближенным к власти частным предпринимателям, готовым на «частно-государственное партнерство», весьма легко бороться государственными средствами со своими конкурентами. В начале 1999 г. Юрий Маслюков, предшественник Германа Грефа, обсуждал ровно такую же технологию «частно-государственного партнерства» в отношении аэропортов с китайским премьером Чжу Жунцзы. После этого идея неоднократно проталкивалась в рамках плана инвестирования средств «бюджета развития». Тогда денег на нее правительства Путина и Касьянова не выделили. А правительство Фрадкова, выходит, готово.

Таким образом, по прошествии шести лет «бюджет развития» снова жив — теперь он будет именоваться «излишки стабилизационного фонда». Герман Греф, в воскресенье в программе «Вести недели» оправдывавшийся за субботнюю слабость, может сколько угодно говорить, что «средства стабфонда нельзя тратить ни на что, кроме случаев с проблемными социальными обязательствами». Социальные обязательства — понятие растяжимое. Это сейчас Минэкономразвития считает, что государство может тратить деньги Стабфонда лишь на инфраструктурные проекты и поддержку пенсионеров. Позже выяснится, что фонд имеет обязательства и перед ВПК, и перед строителями БАМа, и перед отечественным птицеводством — разве дешевая курятина не есть помощь населению?

Простая мысль о том, что избыток средств можно свободно потратить на снижение налогового бремени для частного бизнеса, вовсе не алчущего «частно-государственного партнерства» для строительства чего бы то ни было, в голову Германа Грефа, Алексея Кудрина и сонма правительственных чиновников вряд ли уже придет. Аппетит приходит во время еды. Можно лишь гадать, в какой именно момент «бюджет развития» перестанет довольствоваться излишками от 500 млрд рублей и предъявит претензии на основную сумму. Но то что это произойдет — очевидно. Всякий представитель мужской части населения России знает, что начать тратить «заначку» и остановиться на полпути — невозможно. Погода, на деле, шепчет постоянно.

Кстати, женская часть населения России также хорошо знает, чем кончаются ситуации, когда «стабилизационный фонд» превращается в «бюджет развития». В лучшем случае — похмельем. В худшем — запоем.

В соавторстве с Максимом Квашой