Цивилизация
— Михаил Михайлович, вы довольно долгое время были председателем бюджетного комитета Государственной думы, министром финансов. Поэтому бюджетные проблемы, я так понимаю, вам близки. И не секрет, что предыдущий министр финансов ушел со своего поста, в частности, заявив, что он не согласен с ориентацией бюджета на рост оборонных расходов. И если посмотреть на крупные развитые страны, скажем США, Японию, мы увидим, что там опережающими темпами растут как раз социальные расходы. В нашей стране опережающими темпами растут оборонные расходы. Как вы думаете, какой-то бюджетный маневр здесь необходим, или рост оборонных расходов тоже может дать мультипликатор для ускорения экономики, это тоже неплохо?
— Оборонные расходы в американской и в европейских экономиках дают новые технологии и оказывают серьезное позитивное влияние на экономический рост. В России при уходе в отставку Алексея Кудрина на передний план также вышел вопрос оборонных расходов. Я думаю, Алексей Леонидович прежде всего был не согласен с резким изменением в целом бюджетной политики, которая свелась к достаточно серьезному, практически неуправляемому росту бюджетных расходов. Это был скачок 2007 года. Потом, в кризис 2009 года, резкий скачок расходов повторился. Причем не оборонных, а именно всех видов помощи, что идет в бюджете по статье «Помощь экономике». Эти расходы достигли тогда примерно одного триллиона рублей. Часто бывает сложно от этих расходов отказаться. Многие из них лишь сейчас сжимаются до нуля.
Если говорить именно о приоритетных расходах и расходах оборонных, то, я думаю, заявленная сумма в 22 триллиона рублей до 2020 года включительно потрачена не будет. И не только потому, что это не вмещается ни в какой разумный долгосрочный бюджет. Просто потому, что их невозможно потратить физически — при сегодняшней организации системы планирования, научно-исследовательских разработок в оборонке, системы закупок и организации комплектации в российском ВПК.
Сама по себе эта сфера нуждается в серьезной внутренней трансформации. И до настоящего времени здесь не выработаны базовые правила игры. Если взять те же самые Соединенные Штаты Америки, то там за последние 70 лет система планирования, контрактации и организации закупок военно-технической продукции и НИОКРов прошла три серьезных трансформации. Именно по этому компоненту мы отстаем минимум на 20–30 лет.
И наивно было бы полагать, просто люди об этом не задумываются, что, если мы не можем грамотно потратить, например, деньги на дорожное строительство, частично они, как правило, разворовываются, делая при этом некачественные дороги. Выделяются большие деньги, но 30 процентов или 50 процентов уходит просто в пустоту, то наивно полагать, что при достаточно устаревшей системе организации финансирования именно оборонной промышленности и государственного заказа мы можем потратить вот такой объем денег, треть, или половину, впустую. Не случайно огромный заказ прошлого года был задержан по многим направлениям на 8–12 месяцев. Не потому, что Сердюков не договорился с производителями тех или иных видов вооружений. Сама система не способна сейчас переварить, соответственно, такой объем заказа.
Что будет происходить? Оборонная программа будет частично сокращена, сроки реализации ее раздвинуты. Будем надеяться, что эти растянутые сроки позволят все-таки реорганизовать главное — систему управления заказом и производством оборонной продукции. Конфликт разрешится естественным путем — растягиванием сроков выполнения программы вооружений.
Второй приоритет, который заявлен, — это социальные расходы. Это достаточно проблемная статья, поскольку дефицит бюджета Пенсионного фонда последние годы от 800 миллиардов до 1 триллиона 300 миллиардов. Решение по пенсионной реформе должно быть все-таки принято. То, что оно не принято на протяжении последних двух лет, это нонсенс. Его можно в ту сторону или в другую решать, но дискуссия должна быть завершена, и вся конструкция пенсионной системы на перспективу должна быть выбрана. Потому что это крупнейшая статья социальных расходов. С другой стороны, требуется определиться, потому что это влияет на поведение и миллионов людей, и финансовых институтов. Это длинные деньги, которые формируются в экономике.
Если мы говорим в целом о бюджетной политике, то, с моей точки зрения,
расходы бюджета нужно сдерживать. И то, что сейчас, в 2013 году, происходит, и сейчас ориентиры на 2014–2016 год, которые готовит Минфин, мне кажется, хотя и медленно, но процесс идет в правильном направлении. То есть в направлении сокращения доли расходов консолидированного бюджета к валовому внутреннему продукту страны. На мой вкус, можно было бы это делать жестче и быстрее.
Но, по справедливости говоря, это, конечно, привело бы к еще большему замедлению экономического роста.
Я поддерживаю позицию многих экспертов, которые говорят, что внутри структуры бюджетных расходов есть две ключевых сферы — образование и здравоохранение, в пользу которых, а не в пользу программы вооружений было бы целесообразно делать бюджетный маневр.
Но, тоже справедливости ради надо сказать, что и сфера образования, и сфера здравоохранения, они так же, с моей точки зрения, не должны получить дополнительные деньги без того, чтобы определиться, как мы эти сферы реформируем. Потому что и та, и другая сфера уже испытали многократное увеличение бюджетных расходов, которые не привели к адекватному росту качества услуг. И здесь, прежде чем давать тоже дополнительные деньги в эти сферы — об этом не будут, конечно, говорить ни ректоры, ни руководители здравоохранения – надо тоже разобраться, а эффективно ли используются затраты. Потому что мы знаем примеры, измеряемые сотнями миллиардов рублей, абсолютно выброшенных на ветер расходов в этих сферах.
— Михаил Михайлович, вот вы говорите о реформах, и, как правило, реформы все в нашей стране почему-то бывают непопулярные. Скажите, когда-нибудь у нас будут популярные структурные реформы экономические?
— Я не согласен, что у нас только непопулярные экономические реформы. Я могу привести целый ряд примеров вполне популярных и хорошо проведенных структурных реформ.
Пример. Реформа угольной промышленности еще, по сути, Советского Союза, или России, в середине и конце 90-х годов. Может быть, плохо это до конца осознается, но реально были закрыты большинство шахт глубокого залегания в районах, где была очень высокая себестоимость добычи угля. Мы же добывали и на Сахалине, в Ростовской области уголь, многие шахты Кемеровского бассейна. У нас, по сути, только Печорский бассейн остался сейчас, где ведется добыча в сложных условиях и, по сути, с очень низкой рентабельностью угля. Число занятых в этой сфере шахтеров, собственно говоря, оно сократилось примерно с 700 тысяч человек до 150–200 тысяч занятых. Смертность, по которой Россия отличалась наряду с Китаем просто гигантским количеством погибших шахтеров, на миллион тонн добытого угля, вот последние годы у нас, слава богу, случается один, может быть, иногда два случая в год. И эта реформа была проведена за пять-шесть лет. Более того, сегодня отрасль абсолютно рентабельна. Она получала еще в середине 90-х годов огромные государственные субсидии. Сейчас не только о субсидиях речи не идет — это рентабельная отрасль, это одна из успешных отраслей российской промышленности. Эта реформа, может быть, не совсем популярна с точки зрения того, что произошло перераспределение рабочей силы. Но оно произошло, мы и экономические показатели отрасли повысили и сократили многочисленные смерти шахтеров.
Другой пример. Создание системы страхования вкладов в банковской сфере. Десять лет спорили, систему создали, два кризиса последнего времени показали, что люди выбирают банковскую систему — потому что они убедились на практике, что если даже финансовый кризис — система страхования работает. Сейчас нет страха перед тем, что государство в конечном счете через страховые вклады не выплатит вкладчикам деньги. Это и популярная мера, и она позволяет сохранить устойчивость финансовой системы страны.
Примеры такие на самом деле есть. Хотя любая реформа — она потому и реформа, что затрагивает интересы уже сложившихся групп. Она меняет привычное поведение людей. Разумеется, это не нравится прежде всего инертному, как правило, большинству. Но это не значит то, что это не надо делать.
— Какие еще структурные реформы, с вашей точки зрения, было бы крайне важно провести в ближайшее время в экономике?
— Структурные реформы в России в значительной степени не проводятся с 2004 года. Накопилось их очень много. И здесь вопрос не в том даже, какие реформы. В реформировании нуждаются система планирования, НИОКРов, закупок вооружений. Система образования и система здравоохранения.
Трудно назвать сферу, в которой не требуются реформы той или иной степени. Поэтому вопрос скорее стоит по-другому: как построить приоритеты по времени этих реформ.
С моей точки зрения, одна из версий, это как раз прежде всего системы образования и здравоохранения как то, что нужно именно для сохранения человеческого капитала, для развития страны. С точки зрения затрат надо завершить разговоры по пенсионной реформе и системе закупки вооружений. Потому что это именно те сферы, которые в ближайшие годы получат самый большой объем средств. И, конечно, грустно будет наблюдать, если значительная их часть просто пойдет впустую.
— Михаил Михайлович, скажите, есть мнение о том, что ускорение экономического роста и экономические реформы в нашей стране возможны только после некоторых политических реформ. Считаете ли вы, что существуют политические ограничения на экономический рост в сегодняшней ситуации?
— Я не так бы формулировал проблему. Почему, собственно, структурные реформы не завершились в 2004–2005 годах? Потому что в 2005 году была попытка провести так называемую монетизацию льгот, то есть пересмотреть одновременно целый ряд социальных мандатов, изменить структуру правительства, очень серьезно, и структуру органов исполнительной власти в то же самое время. Кроме того, как раз ряд отраслевых реформ были запланированы на это время. Они были не самым лучшим способом подготовлены. И внедрялись без широкого общественного обсуждения. Столкнувшись с достаточно серьезным сопротивлением, с одной стороны, и с дополнительными серьезными доходами от дорожающей нефти, правительство заняло достаточно понятную позицию: оно отступило по многим направлениям реформ, отложило их внедрение и избрало другую тактику — тактику увеличения социальных и других бюджетных расходов различным слоям на растущей цене нефти. И вот эта тактика или, можно сказать, политика, в общем-то, собственно говоря, проводится с точки зрения структурных реформ все последние годы.
Проблема в том, что в России, когда совсем плохо в какой-то сфере, когда случится совсем уж какой-то либо общий кризис, либо кризис какой-то отрасли, тогда система и реформируется.
Поскольку есть еще определенные резервы и цены на нефть остаются достаточно высокими, то такой потенции, политической воли к реформам нет. Поэтому, мне кажется, что не в политических изменениях проблема, а в политической воле, которая должна предварять любые серьезные реформы.
— Проблема, как вы ее описали, очень напоминает конец 80-х годов. Тоже реформы, не всегда удачные, тоже столкнулись с сопротивлением. Тоже правительство так или иначе решало все проблемы увеличением социальных расходов. Но тогда упали резко цены на нефть — и мы получили то, что получили в начале 90-х. Можем ли мы сейчас попасть в ту же ситуацию? Потому что чисто объективно она выглядит аналогом.
— Очень хорошее сравнение. Я даже поднял целый ряд работ конца 80-х и начала 90-х годов, с констатацией именно предложений по мерам. Это не только моя идея, мы с одним из моих коллег, достаточно известных экономистов, уже обсуждали. Вопрос в том, что в конце 80-х была перестройка и потом ускорение. Что сейчас некоторые инициативы и официальных лиц, и экономистов, они напоминают желание сделать ускорение. То, что сейчас может погубить окончательно, создать новые диспропорции в российской экономике, — это как раз попытка сделать ускорение. Когда говорят, что давайте мы ослабим монетарную политику, давайте мы вложим триллионы рублей в инвестиции, я бы всех авторов этих идей отправил посмотреть, к чему привели несколько программ советского правительства 80-х годов под лозунгом ускорения и конверсии оборонных предприятий. Это абсолютно, мне кажется, корректное сопоставление.
И вот чего как раз сейчас надо избежать — это попыток сделать ускорение искусственным способом.
С точки зрения разницы положения в стране, я думаю, что невозможно вот так прямо сравнивать Советский Союз и Россию 2013–2015 годов по нескольким причинам. Во-первых, советская экономика была абсолютно закрытой экономикой, искусственно изолированной, с долей оборонного комплекса в ВВП 40–45 процентов. Какая бы ни была, как бы ни мы критиковали сегодняшнюю российскую экономику, это экономика открытая, инкорпорированная в мир, со свободным движением валюты и, как мы говорим, ограниченно конвертируемым рублем. То есть это экономика, включенная в мировую экономику.
Второе. У российской экономики, все-таки мы не все деньги потратили, достаточно большие резервы у монетарных властей. Это большие золотовалютные резервы, большой все-таки запас в виде резервного фонда и Фонда национального благосостояния правительства. И достаточно серьезные резервы прочности у целого ряда основных игроков. Я имею в виду уже компании, корпорации. Я могу сказать, что, например, у крупнейших банков достаточно серьезный запас прочности, мы делаем стресс-тестирование, мы поднимаем свои резервы и возможности работать в разных ситуациях.
Третье, как известно, Советский Союз к концу своего существования был обременен огромным государственным долгом. Слава богу, долг России сегодня меньше десяти процентов ВВП, внешний долг. Что более, конечно, тревожно, это то, что объем корпоративного долга в целом составляет фактически всю величину золотовалютных резервов страны. Вот корпоративный долг, если мы сравним с ситуацией 2008 года, он за этот период только увеличился. Соотношение корпоративного долга к лету 2008 года, сократившись в кризис, сейчас опять выросло. Поэтому устойчивость целого ряда российских корпораций с высоким уровнем долговой нагрузки вызывает очень большие сомнения.
Основной вывод — мы не можем полностью проецировать ситуацию конца 80-х годов Советского Союза на сегодняшнюю Россию. Но очень желательно смотреть на эту ситуацию при выборе тех или иных вариантов экономической политики.
— Михаил Михайлович, вы сказали о резервах. Не являются ли эти резервы во многом иллюзией? В 2008 году у нас резко ухудшилась валютная ситуация, мы стали тратить золотовалютные резервы на продажу валюты на внутреннем рынке, и в результате получили резко ускорившуюся девальвацию рубля. Все считали, что если у нас есть золотовалютные резервы, это на сто процентов защищает от девальвации рубля. Выяснилось, что это не так. И трата золотовалютных резервов внутри страны имеет какие-то свои ограничения. То же самое касается и бюджетных резервов. Если бюджетные резервы сейчас взять и потратить внутри страны, скорее всего, мы получим резкое увеличение бюджетных расходов и, возможно, инфляционные последствия. Не является ли наличие этих резервов, именно тот факт, что они являются монетарными резервами, а не физическими — просто иллюзией того, что у нас действительно что-то есть в загашнике, нам есть что ответить на любой кризис?
— Нет, это не является иллюзией. Я с вами не согласен здесь по двум позициям. Первое. Правительство и Центральный банк, действительно, осенью 2008 — в январе 2009 года потратили примерно, по моим подсчетам, 120–130 миллиардов долларов, сделав не разовую, а, как это тогда говорил председатель Центрального банка, плавную девальвацию.
Плавная девальвация сама по себе является, с моей точки зрения, нонсенсом,
и просто за эту политику, политику фактически продажи части золотовалютных резервов населению, корпорациям, банкам, государство заплатило 120 миллиардами долларов золотовалютных резервов. Это был политический выбор того времени. Сейчас изменилась принципиально курсовая политика. Сейчас курс реально плавающий. И поэтому в случае падения цен на нефть произойдет просто обесценение рубля в каких-то пределах с одновременным сдерживанием импорта — золотовалютные резервы в такой мере не пострадают. Ситуация с точки зрения изменения именно якоря монетарной политики и политики проведения курса изменилась принципиально. Я считаю, что и тогда эти потери были чрезмерны.
Сама задача резервов в России (золотовалютные резервы и резервные фонды бюджета) в том, что они обеспечивают возможность избежать социального взрыва и на протяжении года-полутора финансировать сокращенный, но необходимый минимум бюджетных расходов. А задача дальше правительства — за эти полтора года изменить экономическую политику. Провести реформы, возможно, не только экономические, но и политические, которые позволят приспособиться к новым реалиям. Резерв — это фактически возможность правительству, политическому руководству выиграть время. А полтора года вполне достаточно для того, чтобы осознать постепенно — это осознание не сразу приходит — реалии и подстроиться под них, изменить политику.
Заключительную часть интервью «Газета.Ru» опубликует 19 июня.
