Цивилизация
– Почему образование городских округов на сельских территориях это плохо?
— Городской округ предполагает, что эта территория должна быть урбанизированной. То есть, она должна строиться в границах единой городской, именно городской, инфраструктуры: транспортной, социальной, коммунальной, инфраструктуры связи; с определенной плотностью населения и застройки. Только так территория может называться городской – или урбанизированной.
Очевидно, что объем полномочий, их характер, содержание, экономический потенциал сельской территории и города существенно отличается.
Города – самодостаточные административные единицы, они могут и должны развиваться сами, на своих собственных ресурсах и инфраструктуре. Сельские же территории, особенно в отдаленных, например – северных частях нашей страны, требуют и дополнительного внимания, и дополнительных ресурсов. Нуждаются в бюджетных дотациях, в льготах для своего населения. Без этого им трудно выжить.
— То есть, во многом, это еще и инициатива с мест?
— Судите сами… Если мы городом называем территорию в тундре и тайге – а сейчас такое можно найти – то мы обрекаем граждан на потерю всех льгот как селян, а данную территорию – на ущербную господдержку.
Практика, которая продолжалась порядка пяти лет, когда на месте муниципальных районов в малонаселенных местностях Магадана, Сахалина, Норильска у нас возникали такого рода «города», она была неправильной.
И сами регионы просили выработать некий оптимальный и законный вариант территориальной организации для больших муниципальных образований, которые не могут поддерживать двухуровневую систему местного самоуправления либо она нецелесообразна, и настаивали на управлении этой территорией из одного центра. Называть эту территорию городом было бы нелогично и противоречило бы всем представлениям о городе.
— Каков же выход?
— Ну, в результате очень долгой дискуссии, длившейся несколько лет, был предложен один из вариантов – я уверен, этот подход будет развиваться: будет два вида «одноуровневых» муниципальных образований – городской округ на урбанизированных территориях и муниципальный округ на сельских и смешанных (сельско-городских, но с преобладанием сельских) территориях.
Они могут преобразовываться друг в друга, если урбанизация территории будет увеличиваться или, наоборот, ослабевать.
«Городские округа» в тайге и тундре, а также в тех местах, где они созданы из муниципальных районов на неурбанизированных пространствах, надо будет преобразовать в муниципальные округа. Критерии урбанизации даны в законопроекте.
– Где в последнее время происходило наиболее заметное объединение поселений и преобразование районов?
— Муниципальный район по закону нельзя было преобразовать в городской округ. Можно было присоединить все поселения муниципального района к существующему городскому округу, а сам район упразднить. Но так делалось не всегда. Нередко упраздняли все поселения, из них делали городской округ, а муниципальный район упраздняли. Поэтому и появились так называемые городские округа на неурбанизированных пространствах. Наиболее ярким примером можно назвать Магаданскую область, которая состоит из городских округов, что сложно представить с точки зрения экономической и социальной инфраструктуры, поскольку степень урбанизации во всей Магаданской области крайне низка, и единственный настоящий город там – это сам Магадан.
Законопроект, который мы обсуждаем, наводит здесь порядок, отличает городской округ от муниципального округа.
Поэтому на месте тундры и тайги, да и в преобладающих сельских местностях не должно быть городских округов, но это могут быть одноуровневые муниципальные образования, если они отвечают определенным критериям. И если «за» высказались жители как муниципального района, так и поселений, входящих в его состав, тогда можно преобразовывать его в муниципальный округ. Но к этому процессу нужно очень взвешенно подходить, не допустить кампанейщины, не схлопнуть чохом весь муниципальный поселенческий уровень. Крепкие городские и сельские поселения – очень нужный компонент в территориальном устройстве страны, в ее хозяйственной инфраструктуре. Города – это цемент, которым держится страна, а поселения – песок, без которого цемент – не цемент.
— Видите ли вы какие-то риски в этом законопроекте?
— Нам точно нужно избежать одного – чтобы практика создания муниципального округа на территории муниципального района не получила произвольного характера и не превратилась в управленческий проект.
Чтобы округа появлялись лишь там, где поселения чрезвычайно слабые, не самодостаточные, и есть большое количество поселков и сел, подлежащих ликвидации – к сожалению, и в центральной части России такие места у нас имеются.
Мы своим законом даем многовариантность, когда глава региона на основе мнения населения соответствующей территории может определить, какая из его единиц будет относиться к потенциально успешной территории, и для этого есть экономический потенциал – а какая требует предельной концентрации ресурсов в едином центре управления. У этого муниципального округа будет единая администрация, бюджет, представительный орган – дума, или как его назовут сами депутаты.
— Будут ли какие-то критерии образования муниципального округа, при отсутствии которых нельзя упразднять поселения и муниципальный район, в который они входят?
— Возможно, таким критерием будет доля населения, которая проживает вне административного района. Если это доля значительна – две трети, например, от общего числа населения района – то такой муниципальный район и поселения в нем упразднять не надо.
Другим критерием может быть равномерность и достаточная заселенность территории, которая вполне может самоуправляться во многих своих частях и развиваться.
Все преобразования должны быть экономически и политически обоснованы. Управленческая система не должна упрощать, а, значит, приводить к деградации, территориальную систему расселения в стране.
– Значит ли это, что жители не смогут контролировать расход средств и будут вынуждены рассчитывать на округ?
— Довольно сложно об этом говорить, потому что сегодня местное самоуправление, если мы ведем речь о двухуровневой системе, осуществляется в поселении и в муниципальном районе. У нас и сегодня гражданам никто не мешает изучать документы о бюджете как района, так поселения и городского округа, поскольку эти документы носят совершенно открытый и публичный характер, и публикуются в сборниках, в официальных средствах массовой информации, по ним проводятся публичные слушания.
Это раз, если мы ведем речь об общественном контроле. Если речь идет о представительском, публично-правовом контроле, то сегодня в значительном числе районов представительный орган формируется методом делегирования, когда местные депутаты, представляющие поселения (их число от поселения может быть 2-3-4) перемещаются в думу района.
Это несет некоторый ущерб району в сфере прав как публичного образования, но это никогда не вызывало никаких споров – депутатов избирают граждане поселений, просто их делегируют на ступень выше, на районный уровень (но при этом они остаются и депутатами своих поселений).
Здесь речь идет об обратном – если муниципальный округ будет иметь один уровень, без поселений как муниципалитетов, то представительный орган будет избираться напрямую всеми жителями округа.
Вопрос о конкретной численности представительного органа будут решать сами депутаты в уставе округа, в законопроекте заложено лишь минимальное количество депутатов, меньше которого не может быть. Жители каждой территории получат своего депутата, осуществляющего представительские и контрольные функции. Вряд ли жители отдаленных поселков будут ущемлены в правах.
— Как быть в ситуациях, когда у поселений с мизерным потенциалом для экономического роста, при несправедливой системе отчисления налогов, громоздкой и малоэффективной системе межбюджетного регулирования местные бюджеты поселений порой не покрывают даже административных расходов?
— Нужно признать, что в этом случае смысл в представительском контроле теряется, потому что все бюджетные деньги уходят на оплату света в администрации и зарплату служащих. Но все это не отменяет того посыла, что формировать муниципальные округа и ликвидировать поселения и муниципальные районы нужно очень осторожно. В тоже время в труднодоступных и малонаселенных территориях образование муниципального округа представляется вполне обоснованным.
– Какого рода развитие территорий, упомянутое в законопроекте, имеется в виду?
— Нужно исходить из полномочий органов местного самоуправления. Если речь идет о поселковом уровне, то перечень их полномочий всего полтора десятка, они связаны в основном с поддержанием инфраструктуры в пределах поселения. При перенесении на муниципальный округ ответственности за дороги, за всю инфраструктуру в пределах округа, весь объем полномочий возлагается на окружные власти. Это поможет в определенном числе случаев более эффективно поддерживать жизнедеятельность и развитие таких территорий.
Такая логика в больших районах по площади, где есть много труднодоступных населенных пунктов, представляется обоснованной и разумной.
К примеру, у нас есть Таймырский, Ямало-Ненецкий муниципальный район, бывший автономный округ. Его площадь – 1 млн квадратных километров, почти. Как там муниципальное взаимодействие между поселениями район может осуществлять, если там сообщение между поселениями только авиацией?
Но в местах с более высокой урбанизацией жизнь ставит перед нами вопросы создания более современной системы управления этой территорией из единого центра.
Внедрение дистанционных технологий тоже должно дать нам новый тип управления для территорий, теряющих свой экономический потенциал. Самодостаточными они вряд ли станут в ближайшем будущем, и их стоит взять под государственный контроль.
– То есть теперь главы поселений, переходящих под управление муниципального округа, смогут решать вопросы здравоохранения? Какие, например, «практические меры» смогут они принимать?
Если речь идет о муниципальном округе, там не будет никаких поселений – будут населенные пункты, без статуса муниципального образования, это большая разница. Сегодня поселение – сельское или городское – состоит из нескольких населенных пунктов, разбросанных на определенном расстоянии, порой очень большом, и услуги – образовательные или медицинские – они могут получить только в поселковом центре, то есть относительно крупном населенном пункте.
Где-то инфраструктура предоставления услуг сосредоточиться в нескольких крупных населенных пунктах, где-то – в центре муниципального округа.
Меняется и система управления в муниципальном округе. Главы поселений переходят в статус не избранных должностных лиц, а муниципальных служащих, на них распространяется иной закон, они входят в территориальную структуру управления муниципального округа. Это более иерархичная структура.
У них убавится бумажная работа, не будет необходимости в создании большого кабинета с множеством сотрудников.
Они будут выполнять распоряжения центра, а остальные действия будут находиться в рамках предоставленных им центром полномочий. Здравоохранение выведено за муниципальный уровень, им управляет регион, а образование обычно управляется из районной администрации.
