Цивилизация
Поводом для обращения в Конституционный суд послужил конфликт, в течение нескольких лет развивавшийся в городе Чите. Ежегодно Региональная служба по тарифам и ценообразованию Забайкальского края устанавливала тарифы на теплоэнергию. Утверждались два значения: «экономически обоснованный тариф», применяющийся для расчетов реальной стоимости поставляемого тепла, и «льготный тариф», по которому расплачивались жители Читы. Разница между этими двумя показателями достигала 300%. Подразумевалось, что недостачу (межтарифную разницу) поставщик тепла должен получать из бюджета. До 2006 года эти расходы делились пополам между бюджетами Читы и Забайкальского края. Однако затем краевые власти «самоустранились» от расчетов и городская администрация должна была компенсировать «межтарифку» самостоятельно.
— Это очень серьезная проблема, потому что в нашем регионе отопительный сезон длится девять месяцев, — пояснил корреспонденту «Газеты.Ru» представитель администрации МО «Городской округ «Город Чита» Дмитрий Ходукин. — И компенсация «межтарифки» — очень существенная нагрузка для бюджета Читы. В 2008 году мы заплатили 104 млн рублей, в 2009 году — 48 млн рублей, в 2010 году — 60 млн рублей.
Всего в Чите работают десять поставщиков теплоэнергии. Большинство из них — оборонные предприятия, работающие на устаревшем оборудовании и дающие тепло городу со старых мазутных котлов. Альтернативных источников тепла в регионе нет.
Постепенно ситуация перестала устраивать муниципалитет, и местные власти попытались отказаться от дополнительной нагрузки на бюджет.
Главным аргументом городских чиновников было то, что межтарифная разница возникает из-за решений, принимаемых на уровне субъекта, то есть органов государственной власти, а органы местного самоуправления (МСУ), согласно законам, представляют независимый уровень власти и не должны отвечать своим бюджетом за чужие решения. В ответ на «бунт» муниципалов ФГУП «88-й Центральный автомобильный ремонтный завод Минобороны», являющееся одним из городских поставщиков тепла, обратилось в Арбитражный суд Читинской области. В июне 2009 года его исковые требования были удовлетворены. При этом арбитраж опирался на положения статьи 16 закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», согласно которой организация теплоснабжения населения относится к вопросам местного значения. Муниципалитет пытался оспорить это решение, дошел до президиума ВАС, но не преуспел. Не удалась и попытка городских чиновников взыскать компенсацию с краевого бюджета в судах общей юрисдикции. В итоге возмещение «межтарифки» было окончательно закреплено за муниципальным бюджетом. С этим представители читинской администрации и пришли в КС.
— Такая ситуация нарушает принцип самостоятельности органов местного самоуправления, — считает Дмитрий Ходукин. — Межтарифная разница возникла исключительно на основании решений органов государственной власти. При этом в законе предусмотрена возможность передавать полномочия по установлению тарифов на уровень МСУ. Но администрации Читы эти полномочия не передавались. Согласно законодательству, расходные обязательства местного бюджета возникают только вследствие принятия муниципальных правовых актов. Здесь таких актов не принималось.
Также Дмитрий Ходукин указал, что сложившаяся практика фактически лишает смысла само понятие «льготный тариф»: получается, что жители муниципального образования сначала пользуются льготами, а затем сами же их компенсируют, так как деньги местного бюджета, потраченные на выплату «межтарифки», по идее, предназначены на общегородские нужды.
При всем этом заявитель особо подчеркнул, что не считает буквальный смысл примененного в его деле п. 4 ч. 1 ст. 16 закона № 131-ФЗ противоречащим Конституции. Однако в правоприменительной практике сложилось «неоправданное расширительное толкование», из-за которого и возникает правовая коллизия. С такой оценкой согласились практически все выступавшие представители органов государственной власти.
Фактически это означает, что рассчитывать на решение суда в свою пользу заявителям не приходится. Максимум, чего они могут добиться, — разъяснений и комментариев КС по правоприменительной практике, которые повлекут пересмотр проигранных муниципалитетом арбитражных дел. Но и тут кроется немало «подводных камней».
По словам представителя Совета федерации Елены Виноградовой, суть проблемы гораздо глубже — одновременно в несбалансированности системы МСУ и недостатках российского рынка энергоресурсов.
— На данный момент не существует четкого механизма компенсации межтарифной разницы, который бы защищал интересы местного самоуправления, — считает Виноградова. — Законодатель его не определил. И здесь очень трудно создать универсальный механизм. В каждом конкретном случае надо разбираться индивидуально. Одно дело — город Чита, другое — префектура Москвы. И то и другое — органы местного самоуправления. Но это совершенно разные бюджетные ситуации.
Елена Виноградова отметила, что в определенной степени наблюдается конфликт между законами свободного рынка и защитой интересов МСУ.
Если жестко и централизованно регулировать тарифы, как выгодно муниципалитетам, то это окончательно добьет и без того слабый российский рынок энергоресурсов. Если же отпустить цены, чтобы поставщики теплоэнергии могли сами определять, какие тарифы они считают «экономически обоснованными», то муниципалитеты не смогут поддерживать для населения «льготные тарифы»: в местных бюджетах просто не хватит денег для компенсации «межтарифки». Что же касается перехода на стопроцентную оплату «коммуналки» для населения, то это чревато нарастанием социальной напряженности, говорит она.
Изменение же принципиального подхода к формированию тарифов или полномочиям органов МСУ требует глобальной реформы законодательства. Елена Виноградова честно призналась, что ей сложно представить, какие именно действия должен принять федеральный законодатель прямо сейчас, чтобы стабилизировать ситуацию. Очевидно, хотя бы частичный ответ на этот вопрос предстоит найти судьям КС. Решение суда будет обнародовано спустя несколько недель.
