Концепция проекта федерального закона «О культуре в Российской Федерации»
Введение
Стремительное распространение средств массовой коммуникации и массовых видов искусств, появление экранной культуры (кино, телевидения, видео), радио и звукозаписи, компьютерных и сетевых технологий в корне изменило представления о структуре и функциях культуры. В официальных документах ЮНЕСКО культура в последние 25-30 лет рассматривается как совокупность присущих обществу или социальной группе отличительных признаков – духовных и материальных, интеллектуальных и эмоциональных, и соответственно, помимо литературы и искусства, она охватывает образ жизни, «умение жить вместе», системы ценностей, традиции и верования. Стало ясно, что каждый человек – не только потребитель культуры, но носитель и творец культур тех сообществ, к которым он принадлежит. Соответственно утвердилось понимание значения культуры как важнейшего стратегического ресурса развития.
Непрерывно возрастающая сила воздействия на человека средств массовой коммуникации и массовой информации, небывалое усложнение и диверсификация социокультурного пространства, рефлексивный характер социальных институтов современного общества выдвигают на первый план задачу обеспечения сознательного, компетентного и ответственного участия человека в культуре.
В современных условиях реализация конституционного права на участие в культурной жизни предполагает формирование у человека базовых компетенций необходимых для полноценности такого участия. К их числу можно отнести представление о многообразий культур современного мира, о разнообразии форм и стилей жизни, умение выстраивать взаимодействие на основе принципов толерантности, межкультурного диалога и сотрудничества, знание различных «языков» (знаковых систем) культуры, умение их понимать и адекватно использовать для собственных культурных практик, умение пользоваться информационными технологиями, квалифицированно искать информацию, ориентироваться в мире современных медиа и т.д.
Современная культура характеризуется двумя взаимодополняющими тенденциями — интеграцией, с одной стороны, и ростом разнообразия, поиском самобытности культурных сообществ, с другой. Интегрирующие тенденции привели к формированию глобальной массовой культуры, рассчитанной на все население земного шара, независимо от пола, возраста, вероисповедания людей. Всеобщая массовая культура, объединяющая человечество общими мелодиями, текстами, представлениями, общеизвестными произведениями, распространенными по всей территории планеты, культурными стереотипами и даже учреждениями культуры, стала глобальной точкой отсчета культурного развития.
Одновременно возрастает многообразие конкретных культурных сообществ, форм культурного самовыражения людей. Благодаря появлению мобильной телефонии, Интернета и компьютерной связи представители культурных сообществ получили реальную возможность находить друг друга, в какой бы точке земного шара они ни были. Профессиональные сообщества, сообщества коллекционеров, поклонников той или иной «звезды» эстрады, приверженцы определенной социокультурной ориентации получили возможность совместно формировать свою собственную культуру и культурную политику.
Радикальное изменение информационного пространства Российской Федерации на рубеже ХХ и ХХI веков, стремительные темпы включения в процессы глобализации, технического переоснащения сферы досуга и развлечений, массовая компьютеризация требуют комплексной и всесторонней модернизации всей системы функционирования культуры.
При всем консерватизме традиционных форм творческого процесса, культурные сообщества понимают необходимость поиска новых выразительных возможностей. Наиболее радикальным изменениям подвергается визуальное искусство, которое первым освоило виртуальное пространство Интернета и возможности последних достижений электроники, предложив миру новые, невиданные доселе формы творческой реализации. Интернет вторгся и в сферу театра, появилась возможность непосредственного, хотя и виртуального, присутствия при реализации новых форм театрального действа с помощью системы on-line.
Музеи выставляют во всемирную паутину свои виртуальные экспозиции, безмерно расширяя тем самым круг своих посетителей. Система каталогизации и хранения фондов также претерпела радикальные изменения благодаря внедрению новых информационных технологий.
Завершение работы по включению российской библиотечной сети, в особенности сельской, во всемирную компьютерную сеть может стать одним из самых революционных событий в культуре России, поскольку всемирное информационное поле, в том числе и культурное, становится доступным в каждом уголке страны.
Распад СССР и кризис политической и идеологической «биполярности» мира неожиданно выдвинул взаимодействие культурных сообществ в центр развития современной цивилизации. Каждой национальной культурой были разработаны программные механизмы, отражающие культурный, в том числе и политический плюрализм.
Развитие и само выживание высокотехнологичного общества, как в масштабах всей планеты, так и в рамках отдельных государств, сегодня всё больше зависит от степени морального и нравственного развития личностей, его составляющих. И именно закреплённые в культуре нравственные установки и модели поведения, через культурно-нравственное развитие личности и нации в целом, могут стать основой устойчивого положительного развития общества.
Идейная основа такого устойчивого развития – бережное отношение к наследию, доставшемуся от предков, выраженному, прежде всего, в виде традиционных культурных ценностей, а также к той культурной среде, которая формируется сегодня, с тем, чтобы ее эволюция дала будущим поколениям ещё более богатое культурное наследие. Принципиально важной задачей законодательства о культуре является сохранение традиционных культурных ценностей, которые должны рассматриваться как основа для развития культурной среды в современной России. Закон должен своими нормами гарантировать сохранение культурных традиций, поддержку традиционной российской культуры, составляющей основу духовности российского народа.
Культурная среда, фундаментом которой служит культурное наследие, может успешно противостоять натиску современной массовой культуры, отвечать на вызовы времени. Ввиду этого закон должен решить задачу усиления позитивного влияния культурного наследия на культурную жизнь современного общества и будущих поколений.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года отмечается, что повышение темпов экономического развития, структурные изменения экономики, вызванные переходом к инновационному типу ее развития, приводят к возрастанию роли человеческого капитала в социально-экономическом процессе.
Ведущая роль культуры в формировании человеческого капитала обусловлена следующими факторами:
— переход к инновационному типу экономики повышает уровень профессиональных требований к кадрам, в том числе к их интеллектуальному и культурному развитию, которое, в свою очередь, возможного только в культурной среде, позволяющей осознать цели и нравственные ориентиры развития общества;
— по мере развития личности растут потребности в ее культурно-творческом самовыражении, освоении накопленных обществом культурных и духовных ценностей;
— необходимость удовлетворения этих потребностей стимулирует развитие рынка в сфере культуры;
— расширение рынка культуры, досуга и развлечений требует новых механизмов правового регулирования сферы культуры и повышения объемов и роли государственного финансирования культуры для сохранения баланса между процессами глобализации и коммерциализации и обеспечением роста культурного разнообразия как стратегического ресурса развития.
Необходимо создание предпосылок для успешного сохранения и развития культуры в рыночных условиях, в т.ч. на основе развития современных информационных технологий в культуре, а также широкого использования средств массовой коммуникации в целях развития культуры. Важнейшим из этих условий является создание необходимой для нормального культурного развития инфраструктурной среды, прежде всего в провинции.
Технологическое развитие сетей связи нового поколения, в первую очередь Интернета, рост числа пользователей этими сетями в России и мире, внедрение информационных технологий в сферу культуры предоставляют широкие возможности для становления информационного общества, преодоления неравенства в степени доступности культурных благ, вызванного географическими особенностями страны и рядом факторов экономического характера. Широкое внедрение новых технологических решений, повышая доступность культурных благ, позволяет сделать культурную среду более насыщенной, отвечающей растущим потребностям личности и общества в XXI веке.
Следует принять правовые нормы, способствующие сохранению и развитию единого культурного пространства России при сохранении всего его многообразия, в том числе способствующие всемерному развитию и совершенствованию программы обучения русскому языку как основы межнационального общения и единства страны.
Необходимо преодолеть социальное неравенство в области культуры: в обеспечении возможности культурного развития для детей и молодежи, участия в культурной жизни людей с ограниченными возможностями и т.д.
Семья и школа как базовые социальные институты, формирующие культурную личность, приобщающие новые поколения к ценностям мировой, отечественной и национальных культур также требуют поощрения и поддержки в этой своей культурной деятельности. Необходимо, чтобы культурологическая составляющая стала неотъемлемой частью общего среднего и дошкольного образования.
Сохраняя богатое классическое наследие нашей культуры, необходимо стимулировать и её развитие. Для этого необходимо оказание поддержки тем творческим работникам, кто ищет новые пути в художественном творчестве, осваивает новые технологии в сфере культуры, занимается новаторскими экспериментальными направлениями искусства.
Принятие специального Федерального закона «О культуре в Российской Федерации» послужит реализации стратегических приоритетов развития общества и устойчивости этого развития, в том числе гармоничного развития человека, реализации его духовного потенциала, обеспечению социальной сплоченности и, в конечном итоге, обеспечит создание условий для повышения качества жизни населения России.
В целом разрабатываемый законопроект должен отражать новые реалии и перспективы развития культуры в Российской Федерации.
1. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования в области культуры
В настоящий момент основополагающим актом законодательства в рассматриваемой области является действующий базовый закон «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», который был принят в 1992 году. В свое время он решил много задач и определил основы государственной поддержки культуры.
С 1992 года был принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих отдельные аспекты деятельности и отношений в области культуры, разъясняющих и конкретизирующих положения Основ законодательства. К их числу относятся: Закон РФ от 15.04.1993 № 4804-1 (ред. от 17.07.2009) «О вывозе и ввозе культурных ценностей», а также Федеральные законы от 29.12.1994 № 78-ФЗ (ред. от 03.06.2009) «О библиотечном деле», от 17.06.1996 № 74-ФЗ (ред. от 09.02.2009) «О национально-культурной автономии», от 17.11.1995 № 169-ФЗ (ред. от 30.12.2008) «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», от 26.05.1996 № 54-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», от 06.01.1999 № 7-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «О народных художественных промыслах», от 25.06.2002 № 73-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и др.
Однако «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» принимались в условиях правового поля, существенно отличающегося от современного. Достаточно отметить, что действующая Конституция Российской Федерации появилась только в следующем после принятия Закона году. В условиях продолжающихся экономических, социальных и административных реформ появились новые факторы, оказывающие существенное влияние на развитие сферы культуры. Вследствие этого, некоторые положения Закона устарели и больше не соответствуют современному состоянию общества и уровню развития законодательной базы.
Как следствие, закон не раз требовал корректировки, многие статьи утрачивали силу, появлялись дополнения. Изменения в него вносились в июне 1999 г., в декабре 2000 г., в декабре 2001 г., в декабре 2002 г., в декабре 2003 г., в августе 2004 г., в декабре 2005 г., в ноябре и декабре 2006 г., и, наконец, в июле 2008 года. Указанные дополнения и изменения вносились, как правило, без системного подхода и были направлены на решение отдельных задач.
К настоящему времени накоплен опыт практического применения норм, установленных «Основами законодательства Российской Федерации о культуре» и иными правовыми актами, регулирующими отношения в области культуры. Определились достоинства и недостатки действующего законодательства о культуре. Анализ правоприменительной практики показывает, что отдельные нормы указанных Основ законодательства недостаточно эффективны, носят декларативный характер либо имеют внутренние противоречия. Недостаточными представляются механизмы реализации отдельных положений закона, в частности, обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в области культуры.
Необходимо приведение положений закона в соответствие с последними документами ЮНЕСКО и иными международными договорами и соглашениями Российской Федерации. Также необходим анализ и применение лучшего международного опыта в области законодательства о культуре.
Во многих субъектах Российской Федерации приняты региональные законы о культуре. Указанный опыт законодательного регулирования также был обобщен и систематизирован с целью учета положений указанных актов при подготовке нового законопроекта. Перечень региональных законов о культуре приводится в Приложении 1 к настоящей Концепции.
В данной ситуации представляется нецелесообразным сохранять действующий закон «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» в сложившемся виде, модифицируя его через новые изменения. По итогам обсуждений в разных аудиториях (профильные ведомства, творческие союзы, работники области культуры в регионах и др.), можно говорить о широкой поддержке идеи создания нового Федерального закона о культуре. Вместе с тем, необходимо обеспечить преемственность положений законопроекта с прежней законодательной работой, учесть в новом законе серьезные наработки по совершенствованию прежнего.
2. Основная идея, цели и предмет правового регулирования законопроекта
Основной идеей законопроекта «О культуре в Российской Федерации» является системное регулирование основных правоотношений в области сохранения и развития российской культуры, в т.ч. национальных культур народов Российской Федерации. Создание необходимых условий для развития и реализации культурного и духовного потенциала каждой личности и общества в целом становится особенно важной в контексте стратегической задачи перехода экономики России на инновационный путь развития.
Проект Федерального закона «О культуре в Российской Федерации» разрабатывается в целях установления правовых оснований для:
— обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, народов, этнических, социально-демографических и иных сообществ Российской Федерации в области культуры;
— определения основных приоритетов и целей государственной политики в области культуры;
— создания благоприятных правовых условий для развития всех видов деятельности в области культуры;
— обеспечения и укрепления единого культурного пространства Российской Федерации;
— обеспечение условий для культурного разнообразия и равноправного диалога между культурными сообществами разных уровней
— определения участников правоотношений в области культуры и распределения их полномочий;
— урегулирования правового статуса творческих работников и организаций культуры в новых экономических условиях;
— повышения доступности, качества и разнообразия услуг, предоставляемых организациями культуры;
— совершенствования взаимоотношений организаций культуры с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в области культуры, а также иными организациями;
— определения инструментария сохранения и развития культуры;
— повышения конкурентоспособности отрасли культуры.
Предметом законодательного регулирования являются общественные отношения в области культуры, возникающие между физическими лицами, юридическими лицами, органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
С учётом целей закона и предмета его регулирования предполагается, что он будет состоять из 10 глав.
Основные положения, содержащиеся в законопроекте, можно условно разделить на две категории: нормы, являющиеся новеллами для законодательства, и нормы, содержащиеся в действующем законодательстве (в первую очередь в «Основах законодательства Российской Федерации о культуре») и детализированные в проекте, включение последних обеспечивает преемственность законодательства в области культуры.
В I главе «Общие положения» впервые определены такие важные понятия, как «единое культурное пространство», «художественное образование», «культурное сообщество», «организация культуры» и др.
В развитие положений статьи 44 Конституции России, введена II глава «Права и свободы человека и гражданина, народов, этнических, социально-демографических и иных сообществ Российской Федерации в области культуры и государственные гарантии их обеспечения».
Формулируемые законодательные нормы должны обеспечить усиление положительного влияния культуры на весь образ жизни российского общества и экономическое развитие страны.
Закон должен заложить основу для усиления роли культуры в творческом развитии детей и молодёжи. Влияние культуры на становление личности должно проявляться в повышении творческого потенциала, развитии креативного мышления, формировании мировоззренческих установок и качеств, необходимых для жизни в высокотехнологичном, конкурентном мире. Культура должна способствовать личностному росту, повышению уровня самостоятельности и ответственности за принимаемые решения, выработке умения ставить и достигать серьёзные цели.
Во 2 главе детально рассматривается ряд основополагающих норм, среди них – право на культурную самобытность, включая право граждан на объединение в культурные сообщества, и право на свободу творчества, поскольку нормативные акты, в которых раскрывались бы эти понятия, отсутствуют.
Проект Федерального закона исходит из того, что механизм защиты неотъемлемых конституционных прав граждан на свободу творчества, участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям может быть успешно установлен только путем определения государственных гарантий реализации этих прав и объявления в качестве принципиальной позиции государственного протекционизма в области культуры.
Большое значение имеет введение в законопроект нормы, поощряющей граждан к деятельности по культурному развитию своих детей, приобщению их самих к творчеству, к постоянному занятию самообразованием.
С принятием Концепции развития образования в сфере культуры и искусства в Российской Федерации на 2008-2015 годы стала очевидной необходимость дать законодательные определения понятию художественного образования и понятию эстетического воспитания. Через четкое раскрытие этих терминов становятся ясны те условия, которые призвано создавать государство для реализации прав граждан в области художественного образования и эстетического воспитания.
Предметом острых споров и общественности, и профессионалов остается право на ввоз и вывоз культурных ценностей за пределы Российской Федерации. Эффективная регламентация данного права необходима для укрепления конкурентных преимуществ и защиты интересов культуры России в международном контексте. Также укреплению международного сотрудничества в области культуры призвана служить норма, закрепляющая права иностранных граждан и лиц без гражданства в области культуры в нашей стране.
В связи с участившимися в нашей стране дискуссиями по вопросам прав и свобод граждан в области искусства, переходящими порой в судебные споры, требуется законодательное закрепление приоритетности прав человека в области культуры по отношению к правам государства, организаций и групп, включая этнические общности и религиозные организации.
Конституция России гарантирует гражданам свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества и преподавания. В развитие данной конституционной нормы в проект закона включена III глава «Творческие работники», где дано определение этого понятия.
В законопроект введена норма, закрепляющая право творческих работников на создание общественных объединений, в том числе творческих и профессиональных союзов. В связи с идущими в среде творческих союзов спорами, чрезвычайно важным представляется указание в законопроекте на то, что никакое общественное объединение не имеет преимуществ перед другим в отношениях с государством. Законопроект также определяет механизмы взаимодействия государства и общественных объединений творческих работников.
Выделение категории творческих работников не имело бы смысла без определения инструментов государственной поддержка деятельности творческих работников.
IV глава проекта Федерального закона о культуре «Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области культуры» исходит из того, что полномочия Российской Федерации должны максимально способствовать участию федеральных органов власти в обеспечении деятельности в сфере культуры на региональном и местном уровне.
Вместе с тем в законопроекте выделена та сфера федеральных полномочий, которые передаются для осуществления субъектам Российской Федерации. При этом средства на осуществление переданных полномочий должны быть своевременно и в полном объеме предусмотрены в виде субвенций из федерального бюджета.
Особого внимания в проекте закона заслуживает глава V «Государственное регулирование в области культуры», определяющая основные цели государственной политики в области культуры. В целях повышения эффективности государственного регулирования в данной области при подготовке главы был проанализирован международный опыт государственного и муниципального регулирования в области культуры, лучшее из этого опыта было адаптировано к российским условиям и применено в законопроекте.
Чрезвычайно важным представляется введенное в законопроект положение об обязательном учете культурных аспектов во всех государственных программах и проведении обязательной культурологической экспертизы этих программ.
В рамках V главы отдельными статьями регламентируются такие вопросы в области культуры, как участники регулирования, государственный учет, государственный мониторинг и аудит, создание единой государственной информационной автоматизированной системы,
VI глава «Организация деятельности в области культуры» призвана создать правовую основу для внедрения инновационных механизмов организации деятельности. Так, отдельные статьи законопроекта посвящены государственно-частному партнерству в области культуры, корпоративной социальной ответственности, спонсорской и благотворительной деятельности в области культуры, общим условиям создания, реорганизации и ликвидации организаций культуры, многофункциональных культурных и образовательных комплексов и др. Также были определены такие понятия как субъекты культуры и основные виды деятельности в области культуры.
Отдельное внимание в проекте было уделено особенностям управления организацией культуры, включая право на создание попечительских, наблюдательных, художественных и других советов, право на создание саморегулируемых организаций культуры, особенности автономных учреждений культуры,
Важно было в законопроекте не только определить понятие художественного образования, но и закрепить право на него таким образом, чтобы не сводить его только к выбору формы и способов получения образования. Для этого потребовалось предусмотреть механизмы реализации данного права.
В связи с выявленным в результате анализа тяжелого финансового положения многих специализированных учебных заведений начального музыкального, хореографического образования, преподавания основ живописи и рисунка, театрального искусства в малых населенных пунктах и необходимостью обеспечения доступности художественного образования всем детям, в законопроекте предусмотрено выделение финансовых средств региональным и местным бюджетам в размерах, необходимых для реализации основных образовательных программ в школах искусства и на других площадках. Большое значение имеют и такие вопросы, как обеспеченность профессиональными кадрами и поддержание устойчивого развития и функционирования государственных и муниципальных образовательных учреждений культуры.
В обществе постоянно поднимается вопрос о необходимости подтверждения бесплатности художественного образования на различных уровнях. В этом контексте особенно важной задачей представляется законодательное закрепление права на второе высшее образование за счет бюджета в случаях, когда речь идет о творческих профессиях, например таких, как режиссер, дирижер, композитор. В целях развития художественного образования законопроект определяет, в каких формах будут поддержаны государствам инициативы физических и юридических лиц, создание и деятельность негосударственных образовательных учреждений в сфере культуры всех уровней.
Глава VII «Национальное культурное достояние и культурное наследие народов Российской Федерации» содержит правовые нормы, направленные на сохранение культуры России, такие как: обязанности государства по сохранению культурного наследия, порядок определения состава культурного достояния народов России, понятие особо ценного объекта культурного наследия.
Для сохранения и развития культуры в условиях рыночной экономики необходимо предусмотреть в законе как меры по финансовой поддержке культуры со стороны государства, так и меры по созданию механизмов и инструментов, способствующих успешному экономическому функционированию организаций культуры.
Глава VIII «Финансовое, экономическое и иное регулирование» основой реализации государственных гарантий сохранения и развития культуры объявляет бюджетное финансирование культуры. Провозглашены принципы открытости и гласности при распределении финансирования.
В данном разделе законопроекта освещены также основные вопросы финансовой деятельности организаций культуры, впервые детально рассмотрен механизм финансирования культурных проектов, регулируются аспекты, связанные с фондами развития культуры и грантами в области культуры.
Чрезвычайно важными является введение в законопроект норм, связанных с отношениями собственности в области культуры. Определены условия приватизации объектов культуры и перечень объектов культуры, не подлежащих отчуждению из государственной собственности.
В Глава IX «Международное сотрудничество» определены основные цели и приоритеты этого сотрудничества. Необходимым в современных условиях представляется введение нормы, касающейся поддержки соотечественников за рубежом, а также нормы, направленной на возвращение незаконно вывезенных с территории России культурных ценностей.
Глава X «Заключительные положения» содержит положение об ответственности за нарушение данного закона, положения о приведение нормативных правовых актов в соответствие с данным законом и о вступлении закона в силу.
Перечисленные новеллы законодательства в области культуры вместе с созданием преемственного, но обновленного и расширенного понятийного аппарата, представляют собой значительный объем законодательного регулирования.
Следует подчеркнуть, что при работе над проектом внимательно учитываются рекомендации ЮНЕСКО. Кроме того, широко используется законодательная и правоприменительная практика ряда иностранных государств: США, Канады, Великобритании, Франции, Испании, Швеции, Финляндии и др.
3. Круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности
К кругу лиц, на которых распространяется действие законопроекта, относятся:
1. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, их должностные лица, а также подведомственные этим органам организации.
2. Юридические лица, в том числе организации культуры, образовательные учреждения культуры, общественные объединения в области культуры (ассоциации, творческие союзы, гильдии, профессиональные союзы и др.), научные организации, осуществляющие исследования в области культуры и др.
3. Физических лица: граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, в том числе реализующие свои права в области культуры, выступающие в качестве представителей культурных сообществ, потребителей услуг организаций культуры и образовательных учреждений культуры, творческих работников и иных специалистов в области культуры.
Уточнение прав и обязанностей участников правоотношений в области культуры вызвано необходимостью более четкого определения степени участия государства в обеспечении деятельности в сфере культуры на федеральном, региональном и местном уровнях.
В настоящее время в федеральном бюджете существует всего две возможности для Российской Федерации содействовать культурной жизни на уровне регионов и местного самоуправления. Во-первых, это федеральная целевая программа «Культура России». Ее новая редакция предусматривает разделы по поддержке реконструкции, реставрации учреждений культуры в субъектах Российской Федерации. Во-вторых, это прямое финансирование федеральным бюджетом конкретных проектов или мероприятий в отдельных регионах. Следует признать, что этот инструментарий явно недостаточен и требует расширения.
Поэтому в проекте Закона о культуре выделяется перечень тех федеральных полномочий, которые могут быть переданы для осуществления субъектам Российской Федерации с выделением необходимых финансовых средств.
Содержание ряда новых прав и обязанностей участников правоотношений в области культуры определяется также исходя из необходимости расширения спектра, повышения качества и доступности предлагаемых организациями культуры услуг, а также усиления конкурентоспособности указанных организаций.
4. Место будущего закона в системе законодательства
Разрабатываемый законопроект возглавит и объединит группу отраслевых правовых актов Российской Федерации в области культуры.
Устанавливаемые законопроектом правовые нормы носят комплексный характер, поскольку содержат различные аспекты регулирования и обеспечения сферы культуры.
Будущий Федеральный закон может быть отнесен к системообразующим актам. В связи с этим иные отраслевые акты федерального законодательства, устанавливающие отдельные нормы применительно к конкретным видам деятельности в области культуры (музейной, библиотечной и др.), должны строго соответствовать положениям данного Федерального закона.
5. Социально-экономические, политические и юридические и иные последствия реализации будущего закона
Социально-экономические последствия принятия Федерального закона «О культуре в Российской Федерации» определяются:
— обеспечением защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, народов и иных этнических общностей Российской Федерации в области культуры;
— содействием реализации духовного потенциала граждан Российской Федерации;
— содействием дальнейшему развитию видов деятельности в области культуры в Российской Федерации;
— созданием благоприятных условий для сохранения и развития традиционных культур народов России и их взаимодействия;
— повышением доступности для граждан России культурных благ и образования в сфере культуры;
— созданием условий для повышения качества, доступности и разнообразия услуг, предоставляемых в области культуры;
— содействием сохранению и популяризации культурного наследия Российской Федерации;
— совершенствованием организационных, экономических и правовых механизмов развития области культуры.
Юридические последствия принятия Федерального закона заключаются в повышении эффективности правового регулирования в области культуры, в устранении пробелов и противоречий, имеющихся в действующем законодательстве, и приведении его в соответствие законодательству, регулирующему правоотношения в смежных отраслях, а также международным нормам и правилам.
Политические последствия принятия Федерального закона состоят в повышении международного авторитета Российской Федерации. Принятие данного Федерального закона также будет способствовать развитию и укреплению межрегиональных и международных культурных связей.
6. Финансово-экономическое обоснование к проекту Федерального закона «О культуре в Российской Федерации»
Принятие Федерального закона «О культуре в Российской Федерации» не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов.
7. Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона «О культуре в Российской Федерации»
Принятие Федерального закона «О культуре в Российской Федерации» потребует признания утратившими силу следующих актов федерального законодательства:
1. «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (утв. ВС РФ 09.10.1992 № 3612-1).
2. ___
3. ___
Кроме того, принятие указанного Федерального закона потребует внесения изменений в следующие акты федерального законодательства:
1. Закон РФ от 15.04.1993 № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей».
2. Федеральный закон от 29.12.1994 № 78-ФЗ «О библиотечном деле».
3. Федеральный закон от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации».
4. Федеральный закон от 22.08.1996 № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации».
5. Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии».
6. Федеральный закон от 26.05.1996 № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации».
7. Федеральный закон от 06.01.1999 № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах».
8. Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».
9.Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации».
10. «Общероссийский классификатор видов экономической деятельности» ОК 029-2007 (КДЕС Ред. 1.1) (утв. Приказом Ростехрегулирования от 22.11.2007 N 329-ст).
11. ___
Принятие указанного Федерального закона не потребует приостановления или принятия других актов федерального законодательства.
Приложение 1
к Концепции проекта Федерального закона
«О культуре в Российской Федерации»
Перечень действующих законов субъектов Российской Федерации о культуре
1. Закон Республики Адыгея от 15.07.1998 № 87 (ред. от 29.05.2006) «О культуре».
2. Закон Республики Алтай от 15.02.2001 № 20-55 (ред. от 14.05.2007) «О культуре».
3. Закон Республики Башкортостан от 13.07.1993 № ВС-18/19 (ред. от 24.11.2008) «О культуре».
4. Закон Республики Бурятия от 01.02.1996 № 246-I (ред. от 08.10.2007, с изм. от 16.03.2009) «О культуре».
5. Закон Республики Ингушетия от 12.08.1998 № 11-РЗ (ред. от 13.03.2006) «О культуре».
6. Закон Кабардино-Балкарской Республики от 10.08.2001 № 80-РЗ (ред. от 10.12.2008) «О культуре».
7. Закон Республики Калмыкия от 01.10.2007 № 381-III-З (ред. от 29.12.2008) «О культуре».
8. Закон Республики Карелия от 24.01.1995 № 31-ЗРК (ред. от 30.12.2005) «О культуре».
9. Закон Республики Коми от 22.12.1994 № 15-РЗ (ред. от 16.04.2009) «О культуре».
10. Закон Республики Марий Эл от 31.05.1994 № 85-III (ред. от 21.10.2008) «О культуре».
11. Закон Республики Северная Осетия-Алания от 16.12.1996 № 167 (ред. от 17.06.2008) «О культуре».
12. Закон Республики Татарстан от 03.07.1998 № 1705 (ред. от 09.11.2007) «О культуре».
13. Закон Республики Тыва от 03.04.1995 № 261 (ред. от 18.06.2007) «О культуре».
14. Закон Республики Хакасия от 28.06.2006 № 30-ЗРХ (ред. от 01.11.2007) «О культуре».
15. Закон Чеченской Республики от 26.06.2006 № 8-РЗ (ред. от 14.12.2006) «О культуре».
16. Закон Чувашской Республики от 27.05.1993 (ред. от 17.12.2008) «О культуре».
17. Закон Краснодарского края от 03.11.2000 № 325-КЗ (ред. от 03.04.2009) «О культуре».
18. Закон Красноярского края от 28.06.2007 № 2-190 (ред. от 18.11.2008) «О культуре».
19. Закон Амурской области от 05.04.1999 № 135-ОЗ (ред. от 26.06.2007) «О культуре».
20. Закон Архангельской области от 21.01.1999 № 108-20-ОЗ (ред. от 15.04.2009) «О политике в сфере культуры Архангельской области».
21. Закон Владимирской области от 09.04.2002 № 31-ОЗ (ред. от 14.05.2009) «О культуре».
22. Закон Волгоградской области от 14.07.2008 № 1737-ОД (ред. от 02.12.2008) «О культуре и искусстве в Волгоградской области».
23. Закон Воронежской области от 27.10.2006 № 90-ОЗ (ред. от 30.03.2009) «О культуре».
24. Закон Ивановской области от 24.10.2005 № 143-ОЗ (ред. от 29.04.2008) «О культуре».
25. Закон Кемеровской области от 14.02.2005 № 26-ОЗ (ред. от 29.12.2008) «О культуре».
26. Закон Кировской области от 28.12.2005 № 395-ЗО (ред. от 01.04.2009) «О культуре».
27. Закон Курской области от 05.03.2004 № 9-ЗКО (ред. от 18.03.2008) «О культуре».
28. Закон Мурманской области от 04.05.2000 № 194-01-ЗМО (ред. от 16.04.2008) «О культуре».
29. Закон Новосибирской области от 07.07.2007 № 124-ОЗ (ред. от 04.12.2008) «О культуре в Новосибирской области».
30. Областной закон Ростовской области от 22.10.2004 № 177-ЗС (ред. от 13.10.2008) «О культуре».
31. Закон Самарской области от 03.04.2002 № 14-ГД (ред. от 15.07.2008) «О культуре в Самарской области».
32. Закон Сахалинской области от 16.10.2000 № 222 (ред. от 24.04.2008) «О культуре».
33. Закон Смоленской области от 28.12.2004 № 117-з (ред. от 31.03.2009) «О культуре».
34. Закон Забайкальского края от 01.04.2009 № 154-ЗЗК «О культуре».
35. Закон Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 15.11.2005 № 109-оз (ред. от 20.04.2006) «О культуре и искусстве в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре».
По результатам совещания были даны поручения Министерству культуры, Координационному совету по культуре и даже самой Государственной думе, которые должны провести самое широкое обсуждение документа – как внутри правительства страны, так и с региональными культурными организациями, чтобы в результате получился проект закона. Его планируется передать на «нулевое» чтение в Госдуму уже в конце весенней сессии.
«Основы законодательства РФ о культуре» были приняты еще в 1992 году. Разговоры о том, что культурный закон неплохо бы изменить, начались сразу же после принятия Конституции России в 1993 году и продолжались до прошлого года. Особую активность культурное сообщество проявляло, когда выяснялось, что закон противоречит вновь принятым правовым нормам и его необходимо срочно латать. Косметический ремонт проводился регулярно – по мере необходимости законодатели затыкали возникающие дыры. Последние изменения были внесены не очень давно, в 2008 году.
Периодически разрабатывались концепции нового закона, но они так и оставались в виде проектов. Проект фонда «Институт экономики и социальной политики» могла постигнуть судьба предшественников, но нет – он разрабатывался по заказу Министерства культуры , а заинтересованность в его судьбе проявил профильный комитет Госдумы.
Ожидается, что новый закон будет лучше предшественника. В нем должно быть четко прописано, что такое культура, что такое культурная политика и какая она будет в современной России, кто такие творческие работники и в какие союзы они могут объединяться. «Чёткие критерии, отделяющие творческую деятельность в любых формах от предпринимательской деятельности, могут стать основой для определения социального статуса творческих работников и их объединений», — говорится в рекомендациях парламентских слушаний.
Ключевую проблему, которую должен решить новый закон, назвала в начале слушаний – проблема денег, выделяемых на культуру, — заместитель председателя Государственной думы Светлана Журова : «Должна ли культура полностью выйти на самоокупаемость или перейти на господдержку?» И вот как раз эту проблему закон фактически не решает.
В существующем законе нормы финансирования культуры прописаны достаточно жестко. Правда, деньги выделяли по остаточному принципу, а иногда не выделялись вообще, о чем ранее говорил председатель думского комитета по культуре Григорий Ивлиев . К примеру, программа развития села, одна из немногих государственных программ, в которых учитывался культурный аспект, была профинансирована полностью, за исключением именно культурной составляющей.
Кроме простого выделения денег закон разрешал учреждениям культуры практически всё. Они могли сдавать доверенные им помещения и быть соучредителями различных фирм. Фактически, им позволили перейти на самофинансирование при сохранении государственных дотаций. Этим положением многие не преминули воспользоваться.
Разработчики концепции считают, что «необходимо определить принципы финансирования и самофинансирования культуры». То есть всё будет, но потом. Поэтому революцию концепция нового закона о культуре не сделала. Впрочем, такой меркантильный подход к проблеме закона о культуре разделяют не все. Заместитель министра культуры Екатерина Чуковская в ходе слушаний сказала: «Нам нужно понять, что считать культурой. Определиться с соотношением цели, предмета и правовых средств. Нужно ли писать закон только для того, чтобы придумать более простой способ получения денег из бюджета?»
Её правоту подтвердили и другие выступающие. Видимо, именно по этой причине в утвержденной концепции основной упор делается именно на терминологию, а не на более актуальные вопросы – сначала надо выяснить, на что именно предполагается выделять деньги, и убедиться, что все присутствующие говорят об одном и том же. Впрочем, Григорий Ивлиев не скрывает оптимизма, связанного с тем, что законотворчество сдвинулось с мертвой точки впервые за 12 лет. «Мы сформулировали общие принципы концепции нового закона о культуре и хотели бы пригласить к дальнейшей дискуссии все заинтересованные стороны», — сказал депутат на совещании.
Как рассказала «Парку культуры» пресс-секретарь Ивлиева Мария Токмашева, проект закона – именно проект, а не сырая концепция – должен быть готов к лету, после чего его представят на предварительные слушания. Затем исправленная версия будет вынесена на парламентское обсуждение – это случится на осенней сессии, а принять новый закон собираются в следующем году.
Цивилизация
