Цивилизация
Аналитический центр АПЭ при ИЭПП участвовал в подготовке закона, который должен предотвратить систему чиновничьего бизнеса на зерновом рынке, основанного на информационной монополии профильного министерства. Закон внесен в Думу, но рассматривать его никто не собирается. Один из разработчиков закона Ольга Шик рассказывает «Газете.Ru-Комментарии» о том, как устроена его антикоррупционная система.
Горизонт на три года
Сейчас в аграрном секторе накопился ряд проблем. Наше исследование — это научная основа закона «О развитии сельского хозяйства и агропродовольственного рынка в Российской Федерации», в разработке которого наш центр принимал участие. Во-первых, мы вводим определение сельскохозяйственного производителя, поскольку для политики очень важно определить, кого мы поддерживаем, кто это должен быть и как выделить личные хозяйства, для того чтобы отделить тех, кто выращивает овощи для себя, от тех, кто продает их на рынке.
Смысл разделения в том, что мы хотим поддерживать тех, кто выходит на рынок, и не хотим тех, кто выращивает овощи для себя.
То есть, возможно, их нужно поддерживать специальными мерами, но не включать в число производителей. В нашем законодательстве эта проблема сейчас никак не решена.
Во-вторых, мы хотели пресечь возможность для других производителей пользоваться льготами и возможностями, созданными для сельского хозяйства. Например, если у крупной компании есть подсобный колхоз, который находится не на отдельн6ом балансе, а в рамках основной деятельности, то нужно сделать так, чтобы все предприятие не могло назваться сельхозпроизводителем и получать льготы.
Важнейшей задачей закона должно стать расширение горизонта планирования. Сейчас бюджет верстается каждый год, и сельхозпроизводители не знают, на что они могут рассчитывать в следующем году: будет продолжаться программа поддержки или нет? Будет ли финансирование? Будут ли субсидии на минеральные удобрения? Субсидии вводятся в середине года, в середине года же отменяются. Какой порядок будет применяться — никто не знает.
Первостепенным направлением реформирования должен стать переход к трехлетнему планированию всех мер поддержки сельского хозяйства.
Сейчас сами производители составляют планы примерно на это время, и непредсказуемость государственной политики им очень сильно мешает. У нас каждый год меняется набор программ, порядок реализации которых принимается только в марте. Знание даже общей суммы средств, выделяемых на поддержку сельского хозяйства, очень существенно для ведения бизнеса.
Наш бизнес уже довольно современный и умеет ориентироваться на такие показатели, как общая сумма бюджетных расходов, а у нас она не известна. И, что будет в следующем году, мы не знаем даже примерно.
Бизнес организованного хаоса
Сейчас на рынке проводятся товарные интервенции или государственные закупки. Проблема в том, что производители не знают, будут ли они производиться, а если будут, то когда и при каких условиях.
В принципе, интервенции — это механизм автоматического срабатывания. И мы предлагали внести в закон такую норму, чтобы производители знали — если цена опускается ниже определенного уровня, государство начинает помогать.
Этот уровень плюс-минус какой-то процент на изменение ситуации должен быть заложен. Тогда производители, которые примерно представляют предложение и динамику цен, могут планировать свое поведение. Уже одно то, что пороговая цена будет зафиксирована, будет удерживать цены от падения. Соответственно, так же определяется верхний порог, после которого начинаются товарные интервенции. Сейчас у нас невозможно предсказать, будет интервенции или нет, когда государство сочтет, что пора их проводить, на каких условиях. Соответственно, невозможно прогнозировать цены. Если государство говорит, что когда цена на пшеницу третьего класса упадет до определенного уровня, то будут проводиться закупки, соответственно, производитель может заключить, что уж по такой-то цене мы урожай всегда продадим.
Всем необходима устойчивость государственной политики.
У нас системный кризис из-за недостатка информации. Это проблема не конкретного предприятия, а всего сектора.
От этого испытывают трудности все, от самого мелкого фермера до крупных игроков.
Особенность агропродовольственного сектора в том, что доступность информации тут является основным условием конкурентности рынка.
Когда один знает, какие запасы зерна, а другой нет, то первый может предсказывать цену и играть на рынке. Он может вовремя сбросить зерно или, наоборот, придержать. Прогноз будущего урожая или объем запасов — это информация, на которой можно делать очень большие деньги.
Соответственно, если один знает, а другой нет, то нельзя говорить о конкурентном рынке. В законе мы хотели задать список обязательной бесплатной информации, за достоверность и доступность которой министр отвечает лично. А также чтобы доступна она была всем одновременно. Чтобы не было так, что министр узнал прогноз урожая и одному сказал, а другому нет. Информация должна публиковаться на сайте министерства. Это настолько важно, что, например, в аграрном законе США, который принимается на 6 лет, полностью расписан формат сайта минсельхоза — где, в каких разделах, какая должна быть информация. Мы еще до этого не дошли, но, по крайней мере, список необходимых данных должен быть внесен. Это ключевое условие конкурентного рынка. Сейчас же мы воюем за то, чтобы слово «сайт» в законе записать. Нам говорят: «Почему какой-то сайт в законе? Это не серьезно».
Важно положение об ответственности министерства за принимаемые решения. Как у нас сейчас проводятся интервенции? Еще в августе, когда цена низкая, Минсельхоз говорит об их необходимости. Потом решение согласуется с Минфином, с Минэкономики, в результате интервенции проводятся в ноябре, когда они уже никому не нужны. И виноватых нет. Минсельхоз говорит: мы же говорили, что надо в августе. Минфин — то же самое. В результате из-за этих согласований и виноватого не найдешь, и программы не срабатывают в нужное время. Мы предлагали зафиксировать в законе положение, что после того, как закон принят на три года, все программы определены, какие бы они ни были плохие или хорошие, за то, когда они начинаются и завершаются, отвечает Министерство сельского хозяйства. В аграрном законе США записано, что ответственность несет министр, но для нашей правовой системы это было не привычно, поэтому мы согласились на министерство. По крайней мере, это будет одно ведомство. Соответственно, оно должно быть публично и открыто.
В законе мы пытались расписать системы таким образом: указать цель, мероприятия для достижения цели и индикаторы, по которым можно судить, получен результат или нет. В конце каждого года министр выступает с докладом о развитии сектора, и по каждой программе отчитывается, в какой степени поставленные цели были достигнуты. В качестве общественного контроля мы предлагали, чтобы такой же доклад специальная вневедомственная комиссия делала каждые три года, по окончании действия закона
Помогать не совхозам, а людям
Сейчас государство не совсем правильно пытается решать финансовые проблемы сельского хозяйства. У нас принят закон о финансовом оздоровлении сельского хозяйства, какие-то программы действуют. Все они направлены на реструктуризацию долгов, но, поскольку проблема системная, реструктурировать долги совершенно не достаточно для того, чтобы предприятия стали богатыми и начали получать прибыль. Нужно начинать с причин, а не со следствий. Накопленная задолженность — это следствие того, что государство очень боится банкротить неэффективные предприятия. Программа финансового оздоровления, которую мы предлагаем, направлена на то, чтобы не боятся банкротить те предприятия, которые эффективными уже никогда не будут, а бюджетные ресурсы направить на решение социальных проблем территорий, где находились эти предприятия. То есть искать альтернативные рабочие места, помогать в трудоустройстве.
Посмотрите: совхоз стоит, ничего не делает, изредка платит зарплату, весь в убытках, кредиты получить не может, поскольку у него все счета в минусе. Он получает субсидии из регионального и федерального бюджета.
Мы предлагаем закрыть этот совхоз, субсидии, которые он получал, закрепить за территорией, где он находится, и направить на решение социальных проблем.
Это не затратно для бюджета, и проблема решается в своем истоке. Заливать туда бюджетные деньги можно бесконечно. Он от этого все равно нормальную зарплату платить не будет. Средства можно пустить на кредиты населению. Кто-то, например, хочет открыть бензоколонку, магазин, парикмахерскую или заняться промыслами. Очень во многих регионах это уже идет: собирают ягоды, продают на экспорт. За этим будущее. Во всех странах число занятых в сельском хозяйстве постоянно сокращается.
Он должен был работать со следующего года…
~ Сейчас закон внесен в Думу, но никаких подвижек к тому, чтобы его рассмотреть хотя бы в первом чтении, не наблюдается. По нашей задумке, он должен работать с 2005 по 2007 год. Бюджет на 2005 год уже готовится. Возможно, депутаты ждут реакции от правительства, которой пока не последовало. Необходимость этого закона принимают абсолютно все. Другое дело, есть разные мнения о том, каким он должен быть. Допустим, Минфин соглашается с тем, что среднесрочное планирование — это хорошо, но закреплять все расходы бюджета на три года — чересчур. Кто-то говорит, что это должен быть не закон, а федеральная программа. То, что внес Геннадий Кулик, несколько отличается от того, что предлагаем мы. Например, одним из достижений нашего закона было универсальное определение сельхозпроизводителя, которое отсекает тех, кто не занимается товарным производством, и тех, для кого оно не профильное. Это исчезло из закона. Кулик предлагает все подсобные хозяйства относить к сельхозпроизводителям и действовать в соответствии с существующем законом о личных подсобных хозяйствах. Наша позиция была в том, чтобы решить проблемы, которые не решаются действующим законодательством, а не подстраиваться под него.
