Цивилизация
Спикер Совета федерации Сергей Миронов объявил о внесении в Думу поправок, которые ограничат возможности региональных властей по отзыву своих представителей в верхней палате. Эти поправки призваны еще более ослабить влияние регионов на позиции сенатора и обеспечить Администрации президента еще более эффективный контроль над деятельностью сенаторов. Фактически, и в этом сходится большинство экспертов, сегодняшний СФ утратил политическое лицо и во многом является лоббистской и декоративной структурой, не выполняющей своей конституционной роли представительства интересов субъектов.
Руководитель сектора Института государства и права РАН Алексей Автономов высказывается за промежуточную выборно-представительскую модель, обеспечивающую двойную ответственность сенатора.
Вопрос о принципах формирования Совета федерации не такой простой. Его функция — отражать интересы субъектов Федерации. Палата общенародного представительства избирается от примерно одинакового числа избирателей, и интересы малонаселенных территорий представлены слабее. Субъекты федерации стремятся как-то уравновесить влияние палаты общенародного представительства. То, что в Совете федерации присутствует по два представителя от каждого субъекта, с точки зрения концепции палаты, верно. Вряд ли это положение стоит менять. Что касается назначения или избрания членов Советов федерации, то тут могут быть разные варианты, но они должны обеспечивать учет интересов субъектов Федерации при принятии решений.
Спикерско-губернаторский совет
Первый Совет федерации во многом был пробным. Хотя в него представители избирались, но значительная часть его членов так или иначе работала в исполнительной или законодательной власти. Тогда не было запрета на совмещение подобных функций и можно было быть и губернатором или председателем регионально законодательного собрания, и членом Совета федерации. Поэтому нельзя говорить, что верхняя палата первого и второго созыва были совершенно не похожи. Во второй раз в законе было прописано, что в Совет федерации входят глава законодательного собрания и глава исполнительной власти, но такая тенденция была и в «первом» Совете федерации.
При выборе концепции нас ограничивает Конституция, потому что в ней прямо сказано, что Совет федерации состоит из одного представителя от законодательной власти региона и одного — от представительной. Если бы, как, например, в Соединенных Штатах, было сказано, что избираются два представителя от каждого субъекта, то руки были бы полностью развязаны. С другой стороны, один из немногих принципов, которые лежат в основе формирования органов власти, — это народовластие. Но при этом другой принцип — это эффективность, на которую зачастую очень сильно влияет способ формирования. Можно конечно избирать всех чиновников, но это сделает систему неэффективной, да и выборы будут носить лишь формальный характер. У нас не все органы формируются на выборах, что не ограничивает демократии.
Сила и эффективность спикерско-губернаторской палаты была в том, что ее члены в концентрированном виде выражали интересы тех органов, которые они представляли. Положительный эффект проявлялся еще и в том, что главы исполнительного и законодательного органа должны были сотрудничать и выступать единым фронтом в интересах своего региона, даже если у себя в области, как это часто бывает, они конкурировали. С другой стороны, через них, хоть и в опосредованной форме выражалось мнение жителей, выбравших их в своих регионах. Поскольку они были первыми лицами у себя, их голос имел большой политический вес. Было понятно, поддерживают регионы какой-то закон или нет, хотя и здесь не обходилось без конъюнктурных моментов.
Отрицательная сторона такой формы формирования заключается в том, что представители приезжали на 2 дня в месяц, и они больше думали о том, как отстаивать свои интересы в органах исполнительной власти.
Общефедеральная составляющая законов, за которые они голосовали, была для них не на первом месте. Если исключить такие глобальные законы, как бюджет, то при принятии решения большее значение имел аппарат, который формировал мнение сенатора. В аппарате сидят люди опытные и грамотные, которые могут изложить убедительно и одну позицию, и другую. Для того чтобы сформировать свое мнение, у членов Совета федерации просто не было времени.
Если политически палата была весомой и при рассмотрении важных законов, позволяла учитывать интересы субъектов, то по большинству рядовых законов она была скорее индифферентной.
Люди с неясным статусом
Совет федерации в его нынешнем виде оставляет двойственное впечатление. Он также имеет свои сильные и слабые стороны. Сильная сторона в том, что люди работают постоянно и глубже вникают в проблемы. Сложилась неплохая практика, что члены Совета федерации участвуют в обсуждении уже на стадии разработки законов. Взаимодействие палат находится на более высоком уровне.
Слабая сторона в том, что политически назначенцы не выглядят сильными фигурами.
Даже люди, имеющие большой политический опыт, как, например, Абдулатипов — человек известный, занимавший ряд ответственных постов в законодательной и исполнительной власти, не выглядит такой заметной фигурой как губернатор Аяцков, которого он представляет. Зачастую же приходят малоизвестные люди, и непонятно, как они назначаются. Были случаи, когда некоторые субъекты непонятно почему своих представителей отзывали и назначали другого человека, далекого от государственной службы. Таких фактов не так уж мало. Отсутствие стабильности ограничивает возможности и активных членов Совета федерации.
В этом отношении Совет федерации оказался непонятной с политической точки зрения организацией. Это собрание известных и неизвестных людей, чей практический, политический статус остается до конца не ясным. Также не ясны и не прописаны взаимоотношения с субъектом Федерации.
Чье мнение выражает сенатор при голосовании — свое собственное или органа, его избравшего? Согласовано его мнение или нет?
Может, было бы и неплохо, если бы они выступали в личном качестве, но тогда и порядок формирования должен быть другим. Если же они представляют органы власти, то было бы правильно, чтобы связь была более тесная и более очевидная. В Бундесрате ФРГ, хотя он не является формально палатой парламента, главы делегаций являются министрами земельных правительств и голосуют всеми мандатами делегации.
При таком способе формирования необходима более детальная законодательная база, чтобы было понятно, кого Совет федерации представляет. Члены Совета федерации назначены теми, кого выбрали граждане, получается двойное опосредование, и неясно, насколько верно мнение населения или органов государственной власти. Если же интересы не представлены, то находятся другие способы воздействия на органы власти — митинги, демонстрации, которые демонстрируют неэффективность управления.
Этот Совет федерации стал сильнее, поскольку он более плотно работает над федеральными законами, но слабее, поскольку непонятно, кого он представляет.
О чем сенатор думает при голосовании: о федеральных интересах, об интересах региона или о том, что его могут отозвать вне зависимости от качества работы? Например, в московской думе механизм выдвижения более или менее понятен. Объявляется конкурс, дума тайно голосует, как правило, есть альтернатива. Во многих субъектах все менее формально.
Можно избирать, можно и назначать, важно прописать, как это делается
Конечно, выборность имеет значительные преимущества, поскольку на срок избрания представитель достаточно независим и выражает мнение населения. С другой стороны, у нас в разных регионах — разные типы политической культуры и выборность не всегда гарантирует представление интересов. Но это отдельная тема.
Существовал проект 1993 года, по которому губернатор и законодательное собрание выдвигают нескольких кандидатов, из которых граждане на прямых выборах избирают одного. В таком случае член Совета федерации понимает, что какие бы у него ни были личные отношения с губернатором или с законодательным собранием, но отвечает он перед гражданами. Получается двойная ответственность: сенатор связан и с органом, его предложившим, и с гражданами, его избравшими. Сейчас же у меня есть очень большие сомнения в том, что он в полной мере представляет регион.
Значительная часть нынешних сенаторов находится под сильным впечатлением от администрации президента и выполняет тот заказ, который оттуда поступает. Но эффективно ли это?
~Смысл разделения властей в том, что наиболее эффективное решение как раз то, которое прошло через разные ветви, через разные группы интересов и учитывает большинство факторов. В итоге с большей ответственностью можно оценить его последствия. У нас же считается, что как в армии — если генерал сказал, то все и решено.
Я считаю, что неплохой бы была как модель, когда сенаторов выбирают, но при условии, что кандидатов представляют региональные органы власти. В законе можно прописать, сколько должно быть кандидатов, например 5. Можно сохранить назначаемость, но тогда нужно ввести квалификационные требования к членам Совета федерации. Нужно прописать, в каких случаях можно сенатора отозвать. В случае если сенатора избирают, то нужно меньше прописывать систему его взаимоотношений с органом власти, но зато прописать способ избрания, решить проблему, что делать, если губернатор досрочно уходит в отставку. Но все это технические вопросы, их можно решить.
Беседовал Евгений Натаров
