Цивилизация
Обсуждения доклада Бориса Титова еще раз высветили вопрос об оценке работы правоохранительной системы и реальных практик правоприменения — с разделением добросовестных правоохранителей, выполняющих свой долг по защите общества от криминала, и тех, кто использует свои служебные полномочия для реализации сугубо частных интересов.
В явной форме этот вопрос встал уже в рамках реформы Министерства внутренних дел, инициированной Дмитрием Медведевым в конце 2009 года. Одной из причин реформы послужила так называемая палочная система, когда оценка деятельности низовых подразделений МВД (включая премирование, карьерное продвижение и санкции к сотрудникам) на протяжении многих лет проводилась на основе собранных ими самими показателей о числе зарегистрированных и раскрытых преступлений.
Такой подход порождал стимулы к систематическим искажениям и не позволял не только обществу, но и власти увидеть, что в действительности делают правоохранительные структуры. Негативные эффекты «палочной системы» были убедительно показаны в исследованиях Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге.
В ходе реформы МВД первой реакцией на эту проблему стали предложения о создании механизмов общественного контроля. В развитых странах такой контроль реализуется через активность независимых СМИ и многочисленных правозащитных НКО. Важным инструментом контроля деятельности полицейских и следователей в Европе и США выступает судебная система, которая обладает реальной независимостью.
В России независимые СМИ и правозащитные НКО слабы, а суды, выносящие менее 1% оправдательных приговоров, по сути, являются продолжением правоохранительной системы.
В этих наших условиях в качестве инструмента общественного контроля предлагалось использовать опросы населения. Однако у большинства обычных граждан, которые на регулярной основе контактируют лишь с ГИБДД и даже не знают своего участкового, нет достаточной информации о деятельности правоохранителей. Если же говорить о жертвах преступлений или подозреваемых, их оценки будут очень по-разному эмоционально окрашены в зависимости от конкретной жизненной ситуации.
Кто же тогда может давать адекватную оценку функционированию судебной и правоохранительной системы? Мы полагаем, что социальной группой, обладающей для этого необходимыми знаниями и компетенциями, является профессиональное сообщество адвокатов. На начало 2014 года в России было зарегистрировано 68 тыс. адвокатов.
По законодательству РФ только адвокаты имеют право представлять интересы обвиняемых и потерпевших в уголовном процессе, то есть они на постоянной основе взаимодействуют с судебной и правоохранительной системой, не являясь при этом частью этой системы.
И мнение адвокатского сообщества могло бы стать важным внешним источником информации о состоянии правоприменения, прежде всего в части оценки масштабов нарушения прав их клиентов.
Поскольку в большинстве случаев адвокаты представляют в судебном процессе интересы обвиняемых, их оценки, конечно, тоже могут быть смещены. Именно поэтому при анализе таких оценок скорее будет важен не их абсолютный уровень, а соотнесение масштабов нарушений прав клиентов со стороны представителей разных правоохранительных ведомств, а также выявление межрегиональных различий в практиках правоприменения — на основе оценок, полученных от разных адвокатов.
Эти аргументы о потенциале профессионального сообщества адвокатов для оценки состояния правоприменения легли в основу пилотного проекта, реализованного Институтом анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ в конце 2013 года при содействии Ассоциации юристов России (АЮР).
В рамках проекта был проведен опрос 372 адвокатов из девяти регионов РФ, представляющих все федеральные округа. Опрос проводился через региональные отделения Ассоциации юристов России. Поскольку мы хотели сравнить ситуацию в разных регионах, в каждом случае мы стремились собрать не менее 35 анкет. Как видно по данным таблицы 1, эту задачу не удалось выполнить лишь на Дальнем Востоке.
Что показал этот пилотный опрос? Как следует из данных таблицы 2, при ответе на вопрос о соблюдении законных прав их клиентов
28% наших респондентов отмечали частые нарушения со стороны работников прокуратуры, 50% высказывали такую претензию к следователям и около 60% — к сотрудникам полиции.
Вместе с тем опрос выявил существенную региональную вариацию. Так, соблюдение прав подзащитных заметно лучше оценивалось адвокатами в Волгоградской, Вологодской и Пензенской областях. Напротив, в худшую сторону выделялись Москва и Московская область (особенно по оценкам нарушений со стороны следователей), а также регионы Дальневосточного федерального округа.
Характерные различия выявились при делении адвокатов на тех, кто защищает интересы предпринимателей, и тех, кто преимущественно работает с населением.
На графике 1 видно, что адвокаты, работающие с населением, чаще говорят о нарушениях прав своих клиентов со стороны полиции. Напротив, адвокаты, ориентированные на бизнес, отмечают более заметные нарушения со стороны следователей и прокуроров.
В нашей анкете также был вопрос о причинах обвинительного уклона в решениях российских судов. Хотя часть респондентов (около 38%) связывают эту тенденцию с исторически сложившейся традицией и недостаточным влиянием адвокатов в судебном процессе (29%), подавляющее большинство (75%) видят причины в том, что суды не обладают реальной независимостью.
Очевидно, что приведенные данные основываются лишь на ограниченной выборке, охватывающей небольшую долю адвокатов в регионах обследования. Тем не менее даже из этих данных видны существенные различия в состоянии практик правоприменения между разными правоохранительными ведомствами и разными регионами.
В случае проведения полномасштабного обследования адвокатов во всех регионах РФ подобного рода оценки могли бы стать основой для составления рейтинга регионов, дающего возможность выделить лидеров и аутсайдеров по критерию соблюдения прав граждан на стадии следствия и в рамках судебного процесса.
Мы полагаем, что такой публичный продукт, основанный на информации из независимого и профессионального источника в лице адвокатского сообщества, будет востребован не только журналистами и правозащитниками.
Такой рейтинг объективно будет служить интересам добросовестных судей, прокуроров, следователей и полицейских.
С одной стороны, он поможет выявлению и распространению лучших практик в правоохранительной и судебной системе. А с другой — позволит сконцентрировать внимание Верховного суда, руководства МВД, СКР, прокуратуры на тех регионах (или звеньях правоохранительной системы), где более вероятны злоупотребления должностными полномочиями.
Наши личные контакты с представителями адвокатского сообщества показывают, что многие из них хотели бы принять участие в таком проекте в качестве респондентов. Вопрос в том, в какой мере существующие профессиональные объединения, такие как Ассоциация юристов России и Федеральная палата адвокатов, готовы инициировать подобный масштабный проект.
Андрей Яковлев — директор Института анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ, профессор
Антон Казун — стажер-исследователь Международного центра изучения институтов и развития НИУ ВШЭ
