Цивилизация
На минувшей неделе случилось событие, получившее удивительно мало огласки в СМИ, невзирая на важность повода – было объявлено, что Самарская область, один из крупнейших и наиболее развитых регионов России, теряет статус региона-донора. Сам по себе этот факт мало что изменит в плане текущего социально-экономического положения области. Однако он имеет колоссальное психологическое значение, помогающее осознать масштаб тех проблем, которые накопились в российской системе межбюджетных отношений.
Самарская область – один из крупнейших и наиболее развитых регионов России. Нет ни малейших сомнений, что такой регион в состоянии прокормить себя сам. И в то же время он превращается в нетто-реципиента федеральной помощи, получая требования строгого финансового контроля со стороны Москвы и прочие соответствующие этому статусу атрибуты. Если такой регион перестает быть донором – это иллюстрирует очевидную ненормальность сложившейся системы распределения налоговых доходов между центром и регионами.
Эта система сложилась в результате реформы межбюджетных отношений середины «нулевых», инициированной Алексеем Кудриным. Тогда, параллельно со строительством политической «вертикали власти», была довольно успешно выстроена финансовая вертикаль (вне сомнения, серьезно укрепившая политическую). Соотношение налоговых поступлений, составлявшее в начале 2000-х примерно 50 на 50, резко качнулось в сторону федерального центра. У регионов были полностью отобраны поступления по наиболее важным налогам – НДС (более 15% доходов консолидированного бюджета страны), природоресурсным налогам (еще 10%), а значительная часть фискальной нагрузки на сырьевой сектор была перенесена с налогов на экспортные пошлины (более 22% доходов консолидированного бюджета России), от которых регионам также не достается ничего.
В результате этой реформы субъектам Российской Федерации были оставлены в основном лишь налог на прибыль предприятий и налог на доходы физических лиц – всего около 20% от поступлений консолидированного бюджета. По новой системе в стране осталось всего лишь около десятка регионов-доноров, все остальные были поставлены в зависимость от субсидий Минфина.
Нет сомнений в том, что такая налоговая реформа способствовала укреплению авторитарной власти в стране. Бюджетная зависимость губернаторов от Минфина прямо стимулировала их политическую лояльность. Еще хуже пришлось мэрам городов и главам муниципальных образований, которых межбюджетная реформа Кудрина оставила практически вовсе без собственных источников поступлений. Результатом реформы стало практически полное уничтожение бюджетного федерализма и независимого местного самоуправления.
Стремление Минфина подчинить себе как можно больше финансовых потоков в целом по стране понятно и объяснимо. Однако это тот случай, когда слепое следование интересам этого ведомства нанесло колоссальный ущерб стране.
Помимо обозначенных выше далеко идущих политических последствий межбюджетная реформа Кудрина принесла и целый ряд других негативных результатов. Руководство регионов в такой ситуации оказалось лишено значительной части стимулов к развитию предпринимательства на собственных территориях – зачем это делать, когда можно попытаться выбить дотации у Кудрина, а значительную часть налоговых поступлений от новых предприятий заберет себе центр? Это в особенности касалось развития сырьевого сектора: богатые сырьем регионы практически перестали получать доходы от разработки сырьевых месторождений, все доставалось только Москве. Итогом стали такие парадоксы, как, например, ситуация в Иркутской области, которая пару лет назад впервые в истории стала нефтедобывающим регионом (было введено в действие Верхнечонское нефтегазовое месторождение), однако по уровню и динамике доходов населения демонстрирует исключительно слабые показатели. Население богатых природными ресурсами регионов не чувствует плюсов от эксплуатации этих богатств – это способствует росту политического недовольства федеральной властью и популярности лозунгов «Хватит кормить Москву».
Изъятие всех природоресурсных налогов в центр – проблема, которая напрямую сдерживает экономическое развитие ряда регионов Северного Кавказа, способствуя росту там политической напряженности, а также огромным федеральным дотациям северокавказским республикам, вызывающим политическое напряжение уже в остальной России.
Искусственно созданная дефицитность региональных бюджетов привела к неспособности многих регионов самостоятельно финансировать важные социальные и инфраструктурные расходы и к дефицитам региональных бюджетов, закладывающим мину замедленного действия под российскую бюджетную систему в целом (об этом недавно подробно писал экономист Игорь Николаев). Дефицит бюджетных возможностей регионов напрямую тормозит развитие важных программ в области образования и здравоохранения, ответственность за которые центр систематически сбрасывал и продолжает сбрасывать на регионы. Очевидно, что такое положение дел больно бьет по развитию того самого человеческого капитала, о котором на словах так сильно печется наше правительство. Словом,
негативных последствий у межбюджетной реформы 2004–2005 годов оказалось хоть отбавляй. Позитивные? Если не считать перекормленность деньгами федерального центра, щедро раздающего их на сомнительные проекты типа строительства потемкинских деревень для саммита АТЭС, — припомнить положительные последствия этой реформы трудно.
Казус Самары со всей отчетливостью демонстрирует – межбюджетная система, введенная реформой Кудрина, нуждается в немедленном и скорейшем пересмотре. Ненормально, когда крупнейшие и наиболее развитые регионы России лишены возможности зарабатывать на развитие самостоятельно и обречены на унизительное стояние с протянутой рукой.
Регионам необходимо передать как минимум половину поступлений по НДС и справедливую долю природоресурсных налогов. Федеральные дотации должны помогать выравнивать последствия реального бюджетного неравенства, а не создавать искусственную бюджетную зависимость регионов от центра. Жители регионов России должны напрямую ощущать на себе положительные последствия и экономического развития в целом, и разработки своих природных ресурсов. В противном случае нас ждет только рост региональных бюджетных дефицитов и долга, рост социально-экономической, а также и политической напряженности.
При обсуждении различных аспектов налоговой реформы на правительственном и думском уровне сегодня акцент делается на системе налогов и размере налоговых ставок, но почти никто не вспоминает о необходимости возврата налогов в регионы – эта тема является своего рода «священной коровой», она табуирована. Потому что ясно – за возвратом к полноценному бюджетному федерализму, ростом финансовой самостоятельности регионов немедленно последует рост их политической самостоятельности, движение в сторону реального федерализма, политической демократизации страны. Этого действующие власти, понятно, не хотят.
Однако делать это придется: накопившиеся проблемы в сфере межбюджетных отношений приобретают критическую массу. Начать действовать в этом направлении необходимо уже сегодня, иначе клубок серьезнейших проблем будет лишь нарастать.
