Цивилизация
Пятилетие новой системы назначения губернаторов отмечается торжественно. По всей стране набирает силу праздничный парад отставок губернаторов-тяжеловесов. Уже ушли Россель, Шаймиев, Филиппенко, Неелов. Еще раньше – Строев и Ишаев. Все менее устойчивыми выглядят позиции и других региональных ветеранов. Конечно, ситуация не описывается схемой «с утра встал, выпил чаю, поменял главу региона», однако же и
былого «священного трепета», неудобства и опасений по поводу дестабилизации ситуации в связи с уходом крупных региональных фигур уже не наблюдается.
К тому же нынешний момент – редкое окно возможностей, для того чтобы усилить и ускорить губернаторскую чистку. В 2005–2006 годах действовали неформальные соглашения Кремля со старым составом губернаторского корпуса – в обмен на согласие регионалов не противиться отмене выборов их в почти безусловном порядке переназначали на новый срок. Собственно, именно сейчас, в 2010–2011 годах, эти переходные соглашения в связи с массовым истечением сроков полномочий губернаторов и заканчиваются. Причем, по известной традиции «не раскачивать лодку» в период федеральных выборов, основные перестановки следует проводить именно в нынешнем году.
Плюс к тому именно губернаторский отряд внутри власти еще в прошлом году был назначен нести главную политическую и персональную ответственность за кризис. На регионалов вкупе с назидательными точечными отставками сыпались грозные предупреждения об ответственности за цены, безработицу, протестную активность и результаты выборов. Региональные бюджеты, собственные источники доходов которых зависят от налога на прибыль и подоходного налога, испытали все прелести кризиса в первую очередь. Финансовый рычаг влияния центра на регионы только усилился. Причем в нынешнем, 2010 году из-за сокращения федеральных дотаций и закредитованности регионов возможности маневра регионалов выглядят еще более плачевно. Так что
если в течение бурного и неопределенного 2009 года массово трогать губернаторов было еще боязно, то сейчас федеральный центр почувствовал себя увереннее.
Наконец следует учесть, что и проект модернизации требует определенных сигналов об изменениях, в том числе и кадровых. Однако, что касается других внутриэлитных когорт – будь то различные группы федеральной бюрократии, государственного бизнеса, силовиков – принципы тандемократии сильно связывают руки и не терпят резких движений. И здесь опять же кадровые «кровопускания» в губернаторском корпусе (вместе с другими объявленными преобразованиями именно региональных политических систем) выглядят удобным средством демонстрации «политического динамизма» и активности президента.
Внешне все выглядит красиво, и превращение 2010 года в российской политике в «год губернатора» особых сомнений не вызывает. Однако дальше начинаются вопросы и проблемы.
Вроде бы федеральная власть добралась наконец до решения той задачи, которая пять лет назад и была одним из главных смыслов затеянной отмены губернаторских выборов. Последовательное ослабление региональных элит должно было привести к ликвидации закрытых, самостоятельных и мощных региональных политических режимов. Но результат полностью не достигнут. В том же Татарстане передача власти происходит на условиях полной преемственности регионального политического режима и сохранения влияния Минтимера Шаймиева. В Дагестане центру пришлось открыто смириться с сохранением и даже фактическим усилением семейно-клановых моделей управления. Режим Рамзана Кадырова в Чечне сформировался и усилился уже при системе назначения губернаторов, и представить себе возможность центра сменить власть в республике крайне затруднительно.
Риски управляемости и конфликтные издержки смены власти в Башкирии, Калмыкии, Кемерово, Москве, некоторых других регионах остаются высокими.
Другая проблема состоит в том, что даже в тех краях и областях, где смена власти вроде бы не связана с такими высокими барьерами в демонтаже крепких региональных режимов, все равно не удается в полной мере обойти проблему кадрового дефицита, регионального патриотизма (граничащего зачастую с антимосковскими настроениями) и сопротивления приходу «варягов».
Не очень-то получается создать на региональном уровне институт профессиональных внешних «губер-менеджеров», которые просто выполняли бы на местах установки федерального центра, соблюдали критерии эффективности и могли поддерживать должный уровень управляемости.
Неслучайно рост протестности, последние массовые и громкие митинги проходят именно в регионах, где работать губернаторами были поставлены управленцы-варяги.
Наконец, едва ли не главной проблемой новой системы назначения губернаторов остается недостаточно высокий уровень ее политической легитимности. Последний опрос «Левада-центра» показывает, что за возвращение прямых выборов губернаторов выступает 54% населения страны. Случаи, подобные ханты-мансийскому, когда на место популярного местного руководителя, давно сформировавшего устойчивый политический режим в регионе, назначается кто-то со стороны, способны только подталкивать такие настроения вверх (по крайней мере в отдельных регионах).
В этом смысле изменение порядка выдвижения кандидатур губернаторов — переход этого права к политическим партиям — особо ситуацию не изменило. Причина не только в том, что уровень доверия граждан к политическим партиям и региональным парламентам достаточно низок (и почти всегда ниже в нашей традиции, чем «персональное доверие» – будь то президент, премьер-министр или губернатор). Важно и то, что
избиратели не видят четкой связи между голосованием на выборах в региональные парламенты и процедурой выдвижения и утверждения губернаторов. Голосование на выборах в законодательные собрания может происходить сейчас, а утверждение губернаторов только через два или три года.
Само выдвижение кандидатур партиями тоже непрозрачно для простого избирателя: кто в этом списке появится и почему, неведомо никому.
Недостаток принципов назначения губернаторов будет, видимо, и дальше толкать федеральный центр к тому, чтобы искать возможности уточнения системы. Например, могут быть синхронизированы сроки полномочий региональных законодателей и губернаторов. Тогда избиратели, приходя на выборы и голосуя за ту или иную политическую партию, будут понимать, что ровно на следующий день после подведения итогов голосования, депутаты-победители выдвинут кандидата в губернаторы.
Возможно также, что правильнее было бы политическим партиям идти на выборы со списком, во главе которого стоят одна, две или даже три кандидатуры, которые партия обязуется потом внести президенту на рассмотрение в качестве кандидатов на пост главы региона.
Тогда связь между голосованием на выборах в региональные парламенты и формированием исполнительной власти была бы более очевидной и предельно понятной. Избиратели фактически одобряли бы не только кандидатов в депутаты, но и кандидатов в губернаторы. Впрочем, проблема заключается в том, что не только возвращение к выборам глав регионов, но даже такие изменения системы назначения губернаторов, весьма скромные, но все же приближающие систему к принципам нормальной парламентской демократии, сегодня могут быть легко сочтены признаками «украинизации» российской политики.
