Цивилизация
Спустя восемь лет Владимир Путин возвращается на Краснопресненскую набережную. Это произойдет в мае 2008 года. Гадать не надо — иных вариантов нет.
Поскольку бывший президент во главе исполнительной власти, скорее всего, будет работать иначе, чем это делали все прочие премьер-министры, есть смысл поговорить, как будет выглядеть новый кабинет министров в течение ближайших месяцев — последний раз крупная между ними происходила в 1997–1998 годах.
Все известное о рабочем стиле Путина — от «экспромтной» манеры переподчинения тех или иных текущих вопросов до частых переносов встреч и заседаний — говорит о том, что структура Белого дома уже в мае будет существенно размыта.
Легко верится в разговоры о большом числе вице-премьеров с делегированием им существенной части полномочий. Очевиден также отказ от идей административной реформы 2002 года и связки «министерство – агентство — служба». Учитывая, что правительству Путина придется работать не только с ними, но и с госкомитетами, и с госкорпорациями, и принимая во внимание неизбежную аппаратную войну Старой площади Медведева и Белого дома Путина, — ситуацию с формированием новой структуры органов исполнительной власти можно сравнить с тем, что происходило в начале 1991 года. Уже была самостоятельная власть РСФСР и еще была старая — СССР, до августа 1991 года оставалось несколько месяцев, все кипело и поступательно двигалось к окончательному сеансу административного дизайна.
Сегодня, в сущности, кипение уже происходит — внимательные читатели распоряжений Виктора Зубкова наблюдают волну странных назначений в правительстве. Назначенным прямо говорится: «До Путина, а там посмотрим (например, экс-замглавы Минрегионразвития Владимиру Дедюхину откровенно указано, что помощником премьера он будет, пока тот не сменится)», — и суть их нынешних занятий загадочна.
Пока Дмитрий Медведев, по его словам, «очерчивает контуры» исполнительной власти, а Владимир Путин делает вид, что давно уже все очертил и придумал, кандидаты на постоянную работу во власти займутся тем, к чему они более прочего способны — интригами.
Смейтесь над тем, кто скажет, что из этого выйдет через год--полтора. Зато из опыта российской государственности последних 10–15 лет понятно, что будет противостоять этому процессу в Белом доме. Это строительство временных защитных сооружений и опорных конструкций постоянными обитателями дома правительства и администрации президента. Не берусь сказать, что строить их будут люди действительно либеральных взглядов на госрегулирование и работу госаппарата, но иных либералов в Белом доме давно нет, и займутся этой работой именно они, и в масштабах едва ли не больших, чем все последнее десятилетие.
Именно строительством «институтов-времянок» в значительной степени и совершенствовалась власть в России.
Несколько простых примеров того, как именно работает «институт-времянка». Банк России, столкнувшись с абсолютной невменяемостью работы МВД в вопросах банковских преступлений и нарушений закона, ужесточил внутренние правила банковского надзора, что в определенный момент потребовало создания собственного внутреннего законодательства, сложной инфраструктуры, грубого аналога оперативно-розыскной деятельности, своей «вертикали власти». Разумеется, все это, несмотря на постоянную смену глав ЦБ и перетасовки зампредов, временное явление. К 2008 году созданная некогда для решения одной проблемы «времянка» стала разветвленным институтом с собственными целями, задачами, правилами и т. д. Итог: руководство уже солидного института внутри ЦБ в январе 2008 года с гордостью заявило: объем только одного вида незаконных операций сократился в полтора раза и теперь не превышает 1 трлн руб в год. При нормально работающих МВД и банковском надзоре эта ситуация была бы невозможна. Но главное — не в этом. То, что «либералы» в ЦБ, с одной стороны, разводят руками при слове «инфляция», с другой — едва ли не издеваются над банковской системой, с третьей — отбиваются от всех попыток что-либо поменять, провоцируя разговоры о системной коррупции, — закономерное следствие укоренения «времянки».
Если бы эта история была единичной! Минсельхоз, убедившись в полной неработоспособности Росрыболовства, продублировал этот госорган в виде департамента в министерстве — но напоролся на контридею реформы Росрыболовства в госкомитет и теперь продолжает битву за рыбу с превосходящими силами противника.
Минрегионразвития под руководством Владимира Яковлева так и не сумел определить, чем он занимается: под профильную функцию министерства — реформу ЖКХ — создана госкорпорация «Фонд содействия реформе ЖКХ» (заодно решился и вопрос символической «отдачи» гражданам средств, изъятых в ЮКОСе Михаила Ходорковского). Новому министру Дмитрию Козаку приходится работать в уже созданной реальности, когда фонд-госкорпорация, вообще говоря, не является частью правительства и, как и все госкорпорации — все до одной «времянки», много что думает о своем будущем.
Наконец, значительная часть законопроектов и почти все поправки в них уже три года как вносятся министерствами в Госдуму не через правительство, а через «своих» депутатов. Следствие этого — вице-спикер Госдумы Валерий Язев, являющийся де-факто представителем в Госдуме «Газпрома». Если Минпромэнерго вынуждено работать через депутатов, отчего бы и госмонополии не быть представленной в парламенте?
Да и не только в административном дизайне проблема. На днях Высший арбитражный суд должен обсудить важнейшую проблему — как трактовать факт совершения сделки, «противоречащей основам правопорядка и нравственности». Что имелось в виду авторами соответствующей статьи Гражданского кодекса, за давностью лет уже неизвестно. Вероятно, ее вписали туда на всякий случай, как заготовку для «времянки», буде она потребуется. И всякий случай произошел — часть судов рассматривает сделки, повлекшие неуплату налогов, «безнравственными». Это делает работу, например, налогового консультанта в России увлекательнейшим занятием.
Временные институты в России достаточно часто формируются от безысходности.
Стандартный сценарий: есть острая проблема, требующая немедленного решения, на пути стоит или неснимаемая фигура в исполнительной или иной ветви власти, или процедурная проблема, на решение которой потребуются месяцы согласований. «Институт-времянка» для ее решения строится обычно с получрезвычайными полномочиями — с иными он и работать не будет. Далее, когда в Белом доме зачастую уже и духа нет тех людей, в обход которых создавалась «времянка», превращается в полноценный институт. И, что самое неприятное, такие институты носят имена людей, как правило, более ответственных, чем иные: им важно любым путем решить проблему, как завещал им или их предшественникам еще Анатолий Чубайс. Обычные чиновники предпочитают проблему «замотать» или поспешать с ее решением не торопясь.
Будущее правительство Владимира Путина обещает быть рекордсменом по числу временно созданных институтов.
Причин на то десятки — от уже упоминавшегося личного стиля управления будущего премьера до неизбежного сопротивления отставкам нынешних чиновников, мешающих получить законное место в суверенной демократии тем, кто ждал этого момента от четырех до восьми лет. Спровоцируют строительство и неизбежные трения аппаратов президента и правительства, и ожидаемое желание премьер-министра немного отдохнуть от президентства, и неминуемое намерение президента воспользоваться полнотой власти. Люди, умеющие изобретать временные сооружения, способные решить проблему власти, год--полтора будут в чести. И поскольку «времянки» поначалу никто не отделывает вчистовую, но в них закладывают чрезвычайный запас прочности — иметь дело с последствиями придется в 2009–2010 годах.
На этом фоне вопрос «кто будет в Кремле, а кто в Белом доме» уже не так актуален, как вычерчивание новых административных карт. Жесткость, жестокость и топорность выделки временных институтов, часть из которых превращается в постоянные — неизбежная плата за невозможность их создания естественным путем. И надеяться на «либерала» Медведева, создавшего на пути к власти целую систему «времянок» — национальные проекты — бессмысленно.
Автор — заведующий отделом экономической политики газеты «Коммерсантъ»
