Цивилизация
Конституционные преобразования в странах СНГ приводят к ослаблению статуса президента и усилению парламента и правительства. О причинах этого дрейфа в интервью «Газете.Ru-Комментарии» рассуждает руководитель сектора Института государства и права РАН Алексей Автономов
— Алексей Станиславович, страны СНГ, как кажется, постепенно переходят от президентской формы правления к парламентской. Недавно о конституционной реформе объявил президент Казахстана. В чем причина этого изменения?
— В президентских республиках очень сильный парламент, который нельзя распустить. Он работает автономно от правительства и президента. Конституции стран СНГ, скорее, можно назвать смешанными или полупрезидентскими. Этот термин ввел Дюверже в отношении Франции. Мы в определенной степени заимствовали эту модель у французов, которые, в свою очередь, заимствовали ее в Финляндии. В самой Финляндии, кстати, после принятия конституции 2002 года перешли к парламентарной системе.
Но самые сильные позиции президента именно в полупрезидентских республиках.
Для президентских республик характерно последовательное разделение власти, и президент — один из элементов власти — находится на одном уровне с парламентом. В Соединенных Штатах президент не обладает правом законодательной инициативы, и он через послание как бы намекает членам своей партии, какие необходимы законодательные инициативы. В этой системе президент в какой-то мере ответствен за функционирование органов исполнительной власти,
в то время как в полупрезиденских республиках, таких как Франция или Россия, президент не несет непосредственной ответственности за это.
Ответственность несет правительство, причем не только перед парламентом, но и перед президентом. Дюверже связывал появление полупрезиденской модели и авторитарных тенденций во Франции с кризисом власти, войной в Алжире, усилением как левых, так и правых радикальных группировок. По этому пути пошли многие постсоциалистические страны, усиливая роль президента и делая правительство ответственным не только перед парламентом, но и перед президентом. Это довольно интересная ситуация. До поправок в 1996 году к президентской модели среди стран СНГ ближе была Белоруссия, но потом там тоже перешли к полупрезидентской модели. Типичная ситуация сложилась в Казахстане, где по конституции и 1993, и 1995 года ключевую роль играет президент, хотя поправки 2007 г. к Конституции страны усиливают роль парламента. В смешанных республиках хотя президент и оказывает решающее воздействие на деятельность правительства, но фактически он не несет за него ответственности. То же самое было на Украине вплоть до поправок двухлетней давности.
Когда никому не было ясно, кто станет президентом, все согласились ограничить его полномочия.
Однако, определившись с личностью президента, выяснилось, что поддерживающие его силы недовольны ослаблением роли президента как института власти. Отсюда и политический кризис на Украине 2007 года. Такая же ситуация в отношении роли президента в системе органов власти была и в Киргизии при Акаеве, и сохраняется в Узбекистане. Туркменистан же стоит особняком даже среди стран СНГ. Там президент был не только политическим лидером, но и духовным.
— То есть полупрезидентская модель — это результат кризиса и по мере его преодоления начинают сокращаться полномочия президента?
— Однозначно сказать трудно. В Португалии после падения авторитарного режима и перехода к демократии она рассматривалась как способ сбалансировать интересы разных сил. И в Португалии очень часто лагерь президента, т. е. поддерживающие его политические силы, не совпадает с лагерем парламентского большинства, и им приходится договариваться. Во Франции вплоть до второй половины 80-х годов считалось, что система рухнет при несовпадении партийной принадлежности большинства в Национальном собрании и президента. Но впервые при Миттеране с 1986 по 1988 год сосуществовали парламент и президент из разных партий, при Шираке такое сосуществование длилось очень долго. Оказалось, что модель устойчива к такому положению.
Самое интересное, что, когда в 1986 году правые получили большинство в парламенте, они собирались оставить президенту только полномочие открывать выставки цветов и т. д.
Но не получилось. Не получилось и с Шираком. Хотя правительство было социалистическим. В целом эта модель в условиях демократии нацеливает на поиски компромисса.
По поводу французской политической системы по конституции Второй республики 1848 г. К. Маркс сказал, что если парламент олицетворяет собой многообразие нации, то президент — ее единство. Поэтому при выборах парламента может получиться одна картина, а на выборах президента — другая.
И в этих условиях механизмы согласования, демократии, парламентаризма выходят на первый план.
В СНГ, с одной стороны, можно сказать, что кризис подтолкнул к созданию таких моделей. Но, с другой стороны, на этом сказался не только кризис, но и наша политическая культура, которой свойственно упование на личность.
— Какова историческая роль последовательного конституционного усиления парламентов в странах СНГ
— При развитии рыночных отношений, стоит отметить, возникает и конкуренция идей. И население постепенно перестает уповать на всевластие одного человека. Кроме того, появились группы с разными интересами, более того, произошла их структуризация. Начали осознаваться региональные интересы, отраслевые, интересы разных социальных групп.
Эти группы ищут компромисс, поскольку «доступ к телу» первого лица решает далеко не все даже в интересах одной группы. А что делать другим?
Поэтому большинство групп оказывается недовольной этой ситуацией. Сегодня один добился решения, завтра другой, курс постоянно колеблется, не удовлетворяя в конечном итоге никого.
Если раньше общество было более или менее однородным, то сейчас произошло его разделение. Появились устоявшиеся группы предпринимателей, других акторов. Где-то, как в Киргизии, разделение общества проходит по региональному принципу.
— Чем полупрезидентская модель во Франции и Португалии отличается от модели в странах СНГ? Почему в СНГ от нее отказываются?
— Очевидно, происходит эрозия единоличной власти и упования на такую власть. Но есть и противоположная тенденция. Например, на Украине есть противоположная тенденция, не все просто решается и в упоминавшейся Киргизии. Что касается Казахстана, то там усиливается парламент, но президент, насколько я понимаю, не хочет полностью отказываться от всех прерогатив. В Казахстане, правда, изменения проводились гибче и были реакцией на события в соседних странах. В Киргизстане же события приобрели насильственный характер. На Украине находятся на грани этого. Парламенты усиливаются, но президенты не отказались от своих полномочий. Более того, на Украине, несмотря на сомнительность тех же актов о роспуске Верховного совета (Рада — это совет), президент пытается отстоять свои прежние полномочия.
Так что пока мы можем говорить только об эрозии единоличной президентской власти, но не о том, что страны переходят к парламентарной системе.
В Португалии и Франции выше культура парламентаризма, сильнее понимание того, что необходимо договариваться.
В странах СНГ в силу слабых традиций парламентаризма и полупрезидентская республика страдает определенными перекосами. Когда президент на Украине не был избран, все сошлись на том, что нужно сократить его полномочия, но после избрания победившая группа выступила против такого сокращения. То же самое происходит и в Киргизии.
В странах с небольшими демократическими традициями малоустойчивы многие политические институты. Гарантия демократии в определенной политической культуре народа. Демократическая культура в идеале основана на том, что я защищаю своего соседа. Я заинтересован в том, чтобы он жил хорошо, а он в том, чтобы я жил хорошо. Это, конечно, идеальная ситуация, но когда этот принцип нарушается, то к нему все, включая самого нарушителя, относятся как к нарушению. Хотя во Франции полностью не отказываются от полупрезидентской системы, каждой партии, добившейся победы своего кандидата на президентских выборах, хочется получить максимум власти, но понемногу усиливаются полномочия парламента. В Португалии тоже парламент получает все больше полномочий.
У нас же эрозия единоличной власти происходит, но осознания того, что надо искать компромиссные варианты и надо защищать и уважать права своего соседа, а не только себя, любимого, пока еще не происходит.
Получается, что полупрезиденстские системы разрушаются, а парламентарные не очень выстраиваются. На Украине оппозиция не хочет ждать следующих выборов, а хочет провести их сейчас и проводить их до тех пор, пока не победит. В таких условиях ни один режим не может быть устойчивым. Тоталитарный неустойчив из-за того, что невозможно договориться об общем векторе развития, и как только режим дает слабину, страна начинает распадаться. Демократию на таких основаниях построить невозможно. Произошло разочарование в личной власти, но переход к парламентским формам согласования воль также не происходит. Казахстан пытается это сделать в мирных условиях, в других местах ситуация находится на грани открытой конфронтации политических сил, потому что, когда у политиков за кулисами договориться не получается, они призывают народ на улицы.
Беседовал Евгений Натаров
