Цивилизация
Политическую стагнацию в России часто объясняют несовершенством революционного законодательства, сложившегося в 90-е годы. Президент институционально заинтересован в том, чтобы снизить возможности парламента влиять на политику, но при каких условиях ему удается контролировать все политическое пространства, а при каких партии создают ему подлинный противовес? «Газета.Ru-Комментарии» публикует сокращенный вариант доклада «Президентские полномочия и партийная система: сравнительный анализ постсоветских режимов», который был прочитан на конференции «Переходные экономики в постиндустриальном мире: вызовы десятилетия».
Чем раздробленее, тем влиятельнее
Влиятельность партий определяется возможностью проводить самостоятельную политику. В стране с президентской формой правления это в частности, означает, что партии должны иметь возможность противостоять президенту. Чем больше в парламенте партий, имеющих реальное влияние на принятие решений, тем шире представлен диапазон общественных интересов. Однако, для адекватной оценки силы партийной системы недостаточно просто подсчитать число представленных в парламенте политических партий.
Насколько политически «раздроблен» парламент показывает индекс «эффективного числа партий». Если индекс близок к единице, то партийная система централизованна. Хотя в парламенте партий может быть несколько, принятие решений контролирует одна сила. С одной стороны, в этом случае можно говорить об эффективности законодательного процесса. Законы будут проходить быстро, так как ненужно находить компромисс между политическими силами. С другой стороны, парламентское меньшинство будет отрезано от принятия решений, или, иными словами, общественные интересы будут недопредставлены.
Если эффективное число партий велико, то это свидетельствует о том, что каждая из партий далека от контроля над законодательным процессом. В этом случае принятие законов осложнено постоянным поиском компромиссов, однако при нахождении компромиссов будут учитываться интересы большего числа партий и, следовательно, будут представлены шире интересы избирателей. Конечно, в этом случае можно предполагать, что каждая партия сама по себе является слабой, так как не может самостоятельно решать законодательные вопросы. Однако, рассматривая партийную систему в целом, можно говорить о ее силе, в том смысле, что кому-то одному, например президенту, трудно одновременно подчинить много партий.
Большее эффективное число партий мы ассоциируем с большей представительностью и большей совокупной силой партийной системы.
Эффективное число партий адекватно отражает фрагментацию политического пространства в парламенте, только если все депутаты состоят в партиях или если независимых депутатов немного. К сожалению, во многих постсоветских странах, особенно в республиках бывшего СССР, в парламент избирается очень много независимых депутатов и их нужно учесть, так как они становятся неотъемлемой частью законодательного процесса.
Эффективное число партий, основанное на пропорциональном разделении, соответствует рассмотрению только партийной части парламента и поэтому не очень адекватно при наличии большого число независимых депутатов. Эффективное число партий оказывается завышенным, так как партийные депутаты составляют лишь небольшую часть парламента. Исправить эту ситуацию можно, умножив эффективное число партий на долю партийных депутатов, т.е. на долю мест, которая реально подконтрольна партиям. Конечно, в этом случае у нас опять возникает проблема с множественностью интерпретаций показателя: если он равен двум, то неясно, то ли у нас 2 равных партии и нет независимых депутатов, то ли у нас 4 равных партии и 50% независимых депутатов. С другой стороны, во многих случаях интерпретация становится гораздо более осмысленной. Например, в Беларуси эффективное число партий в парламенте становится близким к нулю, что вполне соответствует действительности - в Беларуси нет партийной системы.
Эволюция и деградация
В выборку исследования попали все парламентские выборы, прошедшие после принятия первой постсоветской конституции и до конца 2005 года. Полученные результаты позволяют проследить развитие партийных систем. В России, Беларуси, Казахстане и некоторых других государствах наблюдалось неуклонное снижение силы партийной системы на протяжении нескольких последних выборных циклов. В итоге, в Беларуси партийная система практически отсутствует. Россию от такой же ситуации спасло лишь то, что большинство депутатов Государственной думы принадлежат к суррогатной партии «Единая Россия», а не является независимыми. Нельзя не отметить также полную «стабильность» в Туркменистане, где при любом методе расчета на любых выборах есть ровно одна партия, так как остальные de facto запрещены. Сходная ситуация наблюдается в Кыргызстане, Азербайджане и Таджикистане, где корректированное эффективное число партий находится на стабильно низком уровне.
С другой стороны, есть и противоположные примеры. Так, сила партийной системы в Литве постоянно росла (1992 - 2.92, 1996 - 3.05, 2000 - 3.96, 2004 - 4.88). В итоге парламент оказался настолько влиятельным, что смог даже провести импичмент президента Роландаса Паксаса в 2004 году. В соседних с президентской Литвой парламентских режимах Латвии и Эстонии сила партийной системы также всегда была очень высока. В Латвии ее показатель ни разу не опускалась ниже 5 за постсоветский период.
Интересно также сравнить парламентские режимы с президентскими, хотя это несколько выходит за рамки выявления влияния президентских полномочий на партийную систему. Можно утверждать, что партийная система в парламентских режимах развита сильнее, чем в президентских: средняя сила партийной системы по президентским режимам равна 2.8 в то время как для парламентских - 3.7. Найденные отличия становится еще более очевидными, если исключить из рассмотрения Албанию, где была гражданская война, и Молдавию, которая стала парламентской только в 2000 году. В этом случае средний показатель силы партийной системы для стабильных парламентских режимов (Венгрия, Чехия, Латвия, Эстония) будет еще выше - 4.5.
Под президентским прессом
Как влияют президентские полномочия на развитие партийной системы если учитывать возможное влияния других факторов? Президет обладает как законодательными, так и незаконодательными полномочиями. Первые позволяют ему непосредственно влиять на содержание законов: издавать указы, вносить бюджет, накладывать вето, объявлять референдум. Вторые заключаются в праве президента на формирование и роспуск кабинета министров, роспуск парламента, право парламента объявить вотум недоверия правительству.
Сильные президенты имеют склонность вытеснять независимые партии из политической жизни. Единственное существенное исключение - Словакия.
Объяснение в этом случае простое: существенные полномочия словацкого президента относятся практически полностью к «незаконодательной» сфере, не мешая парламенту эффективно работать в законодательной области.
Законодательные полномочия президента действительно являются существенным фактором, ослабляющим партийную систему.
При этом незаконодательные полномочия президента не оказывают значимого влияния на партийную систему (по крайней мере, когда рассматриваются наряду с законодательными).
На ослабление партий влияет не столько общий уровень полномочий президента, сколько то, что президент может напрямую контролировать законодательный процесс.
Кроме того, сильные президенты имеют возможность влиять на партии, используя дополнительные рычаги. Они могут ограничивать политическую конкуренцию, оказывая давление на независимые общественные организации и средства массовой информации. В сильных президентских режимах уровень политической конкуренции ниже, чем в парламентских. Кроме этого, уровень президентских полномочий отрицательно связан со свободой средств массовой информации. Интересно также отметить, что в самых сильных президентских режимах (Азербайджан и Средняя Азия) парламент избирается на 5 лет, в то время как во всех остальных - на 4.
Это говорит о том, что сильные президенты не просто ослабляют парламент и партии, но и стараются уменьшить их отчетность перед избирателями.
В сильных президентских режимах у партий нет ни стимулов (в силу ограниченности прав парламента), ни возможностей для развития (по причине давления президента на общество через описанные выше рычаги). Эта тенденция хорошо прослеживается во многих республиках бывшего СССР, где появляются суррогатные «партии власти», а независимые от исполнительной власти политические партии постепенно уходят в небытие. Для иллюстрации достаточно вспомнить последние парламентские выборы в России, когда про-президентская «Единая Россия» набрала подавляющее большинство голосов, а либеральные партии СПС и «Яблоко» вообще не попали в парламент. Похожая ситуация сложилась в результате парламентских выборов в Азербайджане в 2005 году, когда «партия власти» получила 64 мандата из 125, а из оппозиционных партий больше всего мест - 4 - получила партия «Мусават».
Влияние среды
Анализ, проведенный выше, не учитывает возможной эндогенности институтов, складывающихся в стране. В первую очередь это касается избирательной системы. Например, партии могут изменять избирательное законодательство «под себя». За короткий срок, который прошел после образования рассматриваемых государств, во многих из них избирательное законодательство претерпело существенные изменения. Конечно, на изменение избирательного законодательства могли повлиять многие факторы, но нельзя исключить, что партийная система была одним из них.
Похожую логику можно применить и к появлению конституций. Например, в Польше конституционные полномочия президента были существенно уменьшены в 1997, а в Молдове в 2000 году режим вообще сменился, став парламентским. Можно предполагать, что партии играли здесь далеко не последнюю роль. Противоположные примеры можно найти в государствах Средней Азии, где слабая партийная система позволила президентам увеличить свою власть (например, продлить срок правления). Конечно, конституции меняются реже, чем избирательное законодательство. Кроме того, во многих постсоветских странах конституции принимались в то время, когда партийная система только зарождалась, и, следовательно, не могла оказать очень сильного влияния на них. Однако, мы все же должны учесть возможную эндогенность конституционных полномочий президента.
При учете эндогенности появления конституций и избирательного законодательства оказывается, что
в сильных президентских режимах исполнительная власть меняет избирательное законодательство так, чтобы избежать появления сильных независимых партий, в то время как в режимах со слабыми президентами партии пытаются увеличить свое влияние с помощью более подходящей системы выборов.
Полномочия подминают законы
Сильные президенты стремятся к централизации партийной системы, что хорошо соотносится с процессами во многих республиках бывшего СССР, в частности, в Средней Азии, Закавказье и России. В сильных президентских режимах меньший объем полномочий парламента подрывает стимулы политических партий бороться за представительство в парламенте.
Если партии не имеют доступа к исполнительной власти, то все они, кроме той, которая стоит за президентом, остаются за бортом процесса принятия законодательных решений.
Например, в России во время работы второй Думы (1996-1999) партия КПРФ имела самую большую фракцию в парламенте, однако не могла проводить собственную политику по причине постоянного противодействия со стороны исполнительной власти в лице президента Б.Ельцина. В итоге это привело к существенной потере популярности КПРФ. Уже в следующей Думе эта партия оказалась изолированным меньшинством.
Наряду с относительно меньшим объемом полномочий парламента, в сильных президентских режимах исполнительная власть пытается использовать и другие рычаги влияния на партии, например, давление на независимые СМИ. К таким рычагам относится и избирательное законодательство.
Иными словами, не избирательные правила влияют на появления тех или иных партийных систем, а складывающиеся партийные системы модифицируют законодательство под свои нужды.
Интересным экспериментом здесь выглядит российская избирательная реформа, по которой с 2007 года страна перейдет на пропорциональную систему выборов в парламент. Это идет вразрез с эволюцией избирательных систем во многих других республиках бывшего СССР, где в данный момент приняты либо мажоритарные системы, либо смешанные с малым числом пропорциональных мест. Согласно закону Дюверже, в странах с пропорциональной системой выборов эффективное число партий в среднем выше, чем в странах с мажоритарной. И можно было бы ожидать, что представительность российского парламента должна повысится.
Однако, как было сказано выше, вовсе не избирательное законодательство, а законодательные полномочия президента определяют эффективное число партий.
А так как они не изменились, то роста представительности партийной системы ожидать не стоит; скорее наоборот, увеличение порога по 7% приведет к дальнейшей централизации.
Стремление сильных президентов к централизации партийной системы понятно - в этом случае существенно снижается возможность парламентского кризиса. Тем самым, централизованная партийная система способствует большей стабильности, но, одновременно, подводит страну ближе к авторитарному режиму. Такие примеры легко найти в странах Средней Азии, где президенты вносили поправки в конституции с целью дальнейшего увеличения своей власти.
Как может сказаться на выживаемости президентского режима недостаточная централизация партийной системы можно увидеть на примере украинской «оранжевой революции», когда президенту Л.Кучме не удалось передать пост своему приемнику В.Януковичу. Вместо этого президентом стал кандидат от оппозиции, а с 2006 году вступили в силу поправки к основному закону, ограничивающие власть президента. Однако «цветные революции» в Грузии и Кыргызстане показывают, что наличие централизованной партийной системы не является панацеей от смены режима при сильном президенте: при неблагоприятной экономической обстановке, например, отсутствии доходов от экспорта ресурсов, даже режимы с сильно централизованными партийными системами могут стать нестабильными.
