Цивилизация
2. Проблемы авторитарной модернизации.
Сам по себе авторитарный или демократический характер власти не является однозначно позитивным или негативным фактором экономического роста. Исторический опыт последних трех веков убедительно свидетельствует, что предпринимательская активность практически индифферентна к характеру политического режима. Однако это отнюдь не означает, что этим фактором можно всегда пренебрегать. Существует сложная и уже неплохо изученная взаимосвязь этих параметров, важная для понимания процессов современной российской модернизации.
Политический режим связан с уровнем экономического развития, измеряемым показателем среднедушевого ВВП.
Определенным уровням экономического развития соответствует тот или иной тип политического режима. Скажем, страна с уровнем $1200–1400 (1990 год) ВВП на душу населения является аграрной (примерно 2/3 населения и столько же ВВП связано с сельским хозяйством), с низким уровнем образования (неграмотно более половины населения), причем если речь идет о периоде до начала ХХ века, то это — монархия. Страны с уровнем порядка $2000–6000 являются аграрно-индустриальными или индустриальными, с доминированием промышленности в производстве и занятости, увеличивающимся городским населением и, как правило, с авторитарными (или тоталитарными) политическими режимами. А в странах выше $10 тыс. интенсивно идет структурная трансформация в направлении постиндустриализма. Уровень среднедушевого ВВП хорошо коррелирует с индексом человеческого развития и индексом экономической свободы, с развитием процессов политической демократии.
Таким образом, уровень экономического развития в значительной мере предопределяет политические институты, предпочтительные для данной страны. Следовательно, и оптимальный для устойчивого экономического роста политический режим зависит от уровня ее экономического развития. Страны высокого уровня развития могут решать задачи адаптации к постиндустриальным вызовам при наличии достаточно развитых институтов современного демократического общества.
Понятен механизм такого взаимодействия. Высокий среднедушевой ВВП означает наличие зажиточного, образованного и преимущественно городского населения. То есть людей, которым есть что терять в случае неэффективной политики властей и которые достаточно развиты, чтобы принимать ответственные решения относительно этой политики. Эти люди имеют неплохую историческую память, и их гораздо труднее обманывать популистскими посулами, чем население менее развитых аграрных (доиндустриальных) стран. Именно поэтому образованное городское население не готово активно участвовать в хозяйственной деятельности (и как налогоплательщик, и тем более как предприниматель), если его мнением пренебрегают. (Проблему взаимосвязи уровня экономического развития и политического режима С. Хантингтон очень убедительно раскрыл в логике «демократии налогоплательщика»: «Tезис «нет налогов без представительства» являлся политическим лозунгом, тогда как тезис «нет представительства без налогов» отражает политические реалии». Тем самым становится понятным и исключение из общего правила — нефтяные монархии сочетающие высокий уровень среднедушевого ВВП с авторитарным политическим режимом. Здесь практически нет налогов, бюджет в основном формируется за счет нефтяной ренты, что дает возможность игнорировать политические требования общества, обусловливая очень своеобразный «общественный договор»: мы не берем у вас налогов, а вы не требуете политических прав. (См. Huntington S.P. The Third Wave… P. 65.).
Естественно, не существует автоматически действующей зависимости политического режима и уровня экономического развития.
Однако практика последних 30 лет свидетельствует, что по достижении определенного уровня среднедушевого ВВП страны разных регионов и культур начинают осуществлять демократические преобразования.
Современный процесс, получивший название «третьей волны демократизации», был начат в середине 1970-х годов в Португалии и Испании, а затем распространился на страны Европы, Юго-Восточной Азии и Латинской Америки. При всем различии государств (от Южной Кореи и Тайваня до России, от Польши до Бразилии) их уровень экономического развития в период начала демократизаций был сопоставим.
Возможны и задержки же на этом пути. Чаще всего они связаны с наличием мощного потока природной ренты, позволяющей, как в примере со странами Персидского залива, откупаться от населения и не проводить политическую либерализацию. Однако такое торможение назревших реформ не снимает противоречия, а лишь копит потенциал гораздо более мощного взрыва, который может оказаться настолько сильным, что уничтожит не только господствующий режим, но и само государство.
Наконец, принципиально важным является вопрос о соотношении тех или иных политических институтов, об их относительной значимости по отношению друг к другу.
В отличие от учебников по демократии и советов западных «специалистов», в реальном политическом процессе все демократические институты не могут возникнуть одновременно.
Требуется немалое время для их внедрения в повседневную практику. Можно выделить институты («правила игры», законы), принципиально необходимые для обеспечения устойчивого экономического роста, по отношению к которым остальные выступают уже как вторичными.
К первичным политическим условиям, необходимым для роста, относятся гарантии неприкосновенности человека, его жизни и свободы. Это предполагает также наличие независимой от госвласти судебной системы, а также определенного уровня независимости СМИ, их способности обеспечивать общественный контроль за ситуацией.
Защита жизни и собственности от произвола является абсолютно необходимой основой современного экономического роста.
И это совершенно естественно: ведь прежде, чем накапливать и инвестировать, организовывать и производить, и даже прежде, чем сохранять собственность и тратить деньги, человек должен быть уверен, что его жизнь и свобода не зависят от произвола начальства.
Мы провели обширное статистическое исследование, в котором измерялось влияние разных политических институтов на экономический рост в более чем полусотне стран, проходивших через глубокую трансформацию во второй половине ХХ века. Анализ подтверждает, что по сравнению с перечисленными факторами гораздо меньшую роль играют конституционная система (президентская или парламентская республики), территориальное устройство (федерация или унитарное государство), налоговый режим и административные барьеры - и многое, многое другое. Опыт Англии - первой страны современного экономического роста - полностью подтверждает этот вывод.
Этот тезис очень хорошо характеризуется диалогом между одним советским юристом и нэпманом. «Советская власть приняла решение о гарантии сохранности банковского вклада. Понесет ли теперь буржуазия деньги в банки?» - спросил юрист. И получил ответ: «А как насчет сохранности жизни вкладчика?».
Таким образом, сам по себе характер политического режима (авторитарный или демократический) не является критически важным для экономического роста, он не пугает инвесторов, особенно иностранных.
Для них более важны гарантии неприкосновенности личности и собственности, а также понятность и предсказуемость «правил игры», принятых в данной стране.
3. Богатство природных ресурсов - источник повышенной опасности.
Специальной проблемой является оценка роли природных ресурсов с точки зрения их влияния не экономический рост. В последнее время широко распространена точка зрения, в соответствии с которой экономический рост в России определяется высокой ценой на нефть, и при ее снижении цен существенно сократится - в крайних вариантах утверждается, что рост может даже смениться на спад. На самом же деле роль природных ресурсов в обеспечении высоких темпов роста не столь однозначна, как это выглядит на поверхности.
Не вызывает сомнения, что роль сырьевого (особенно топливно-энергетического) сектора в российской экономике исключительно велика, как это было и в экономике позднесоветской. Признание этого предполагает и признание принципиальной уязвимости не только экономической, но и политической системы - ведь крах СССР был в значительной мере связан с резким снижением того уровня цен на нефть, к которому за 1970-е годы адаптировалась советская экономика. Однако здесь не может быть прямых аналогий.
Обильная природная рента (в частности, высокие цены на нефть), стимулируя экономический рост в одних секторах, создает препятствия на пути долгосрочного роста, обеспечивающего структурные сдвиги.
Можно перечислить ряд факторов, оказывающих негативное влияние на экономическую ситуацию в условиях обилия природных ресурсов.
Во-первых, механизм, известный под названием «голландской болезни», подхлестывая повышение реального курса национальной валюты, снижает конкурентоспособность значительной части экономики. Меры, принимаемые денежными властями для сдерживания реального курса рубля, подхлестывают инфляцию.
Во-вторых, значительный отрыв доходности сырьевых отраслей приводит к дестимулированию инвестиций в иные сектора. Тем самым сдерживается структурная трансформация, подрываются стимулы к диверсификации. Замедляются и структурные реформы.
В-третьих, возникает конфликт между интересами бюджета и интересами экономического развития. «Дешевые деньги» облегчают положение бюджета и возможности бюджетного маневра. В то же время значительная часть экономических агентов отнюдь не заинтересована в такой ситуации, когда снижается конкурентоспособность отраслей, работающих на внутренний спрос.
В-четвертых, государственная власть подвергается испытанию экономическим популизмом и коррупцией. Наличие значительных финансовых ресурсов провоцирует усиление лоббистской активности, которая захватывает не только предпринимателей, но и представителей власти, отвечающих за решение конкретных отраслевых проблем. Правительству все труднее сопротивляться этому давлению, и с течением времени бюджетные расходы могут начать неконтролируемо возрастать, усиливая опасность макроэкономической дестабилизации в будущем.
Таким образом, влияние возможного снижения цен на нефть на экономическое развитие России представляется не столь уж однозначным.
Ведь снижая роль внешнеэкономического источника роста, более низкие цены на нефть создают дополнительные возможности развития национальной экономики.
Однако для того, чтобы это произошло, необходима адекватная экономическая политика, причем адекватной она должна быть в двух отношениях. Первое: быть ответственной на этапе высокой ценовой конъюнктуры, то есть не допускать значительного усиления бюджетной зависимости от «дешевых денег». И второе: точно реагировать на этапе ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры, прежде всего посредством регулирующей деятельности денежных властей.
Сказанное позволяет сформулировать один важный экономико-политический совет. Нам необходимо разработать стратегический план действий на случай падения цен на нефть. Он должен включать широкий комплекс скоординированных мер в области валютно-денежной, бюджетной, долговой, структурной политики, а также многих других вопросов развития национальной экономики и ее отдельных секторов. По сути, речь должна идти о секретном приложении к Среднесрочной программе социально-экономического развития России.
Адекватность политики предполагает недопущение усиления структурной зависимости экономики от высоких цен на нефть. В принципе, эта зависимость была бы не опасна, если бы данный уровень цен на нефть был гарантирован на будущее.
Главная опасность состоит в том, что хозяйственная структура (спрос и его удовлетворение, структура импорта и потребления) подстроится под высокую экспортную конъюнктуру, а после падения цен на экспортные товары последует тяжелый структурный кризис, который с высокой степенью вероятности будет сопровождаться кризисом политическим.
Одним из первых примеров разрушения страны, не справившейся с обильным притоком природной ренты, дает Испания XVI-XVII веков. В начале XVI века это было ведущее европейское государство, создавшее империю и претендовавшее на статус сверхдержавы, обладавшее самой мощной армией и здоровым бюджетом. Однако начавшийся приток золота и серебра из американских колоний привел к тяжелому экономическому кризису, хроническому бюджетному дефициту и развалу империи. Из начавшегося к концу XVI века кризиса Испания не могла выбраться на протяжении следующих четырех столетий.
Эти проблемы хорошо известны и из нашего недавнего прошлого. Как было отмечено, крах советской системы был связан с неосторожной экономической, и прежде всего инвестиционной, политикой в 1970-е годы, когда резкое повышение цен на нефть обернулось экономико-политической эйфорией. Были свернуты экономические реформы, разрабатывавшиеся на рубеже 60-70-х, которые были нацелены на повышение эффективности советской экономики, на ее адаптацию к новым вызовам (которые позже стали называться вызовами постиндустриального общества). Началась структурная трансформация, отход от сложившегося к 60-м годам равновесного состояния со слабой зависимостью от внешней конъюнктуры и резкое усиление влияния мирового рынка на положение дел в стране. Менее чем за десятилетие советское хозяйство попало в зависимость от импорта, то есть от наличия валютных ресурсов для его обеспечения. Это касалось в особенности потребительского рынка (в том числе и продовольственного), машиностроения для добычи дополнительных энергоресурсов. Фактически в стране осуществлялась программа «нефть (и газ) в обмен на продовольствие».
Такая политика позволяла поддерживать экономический рост, отложить назревшие экономические и структурные реформы, однако в итоге привела к развалу государства.
Другой пример демонстрирует Мексика того же периода. Получив благодаря высоким ценам на нефть огромные ресурсы, правительство страны решило, что нашелся простой способ решения всех проблем. (Президент Мексики Хосе Лопес Портилло тогда не без гордости заявил, что «нашей главной задачей является управление ростом благосостояния». Он же стал использовать термин «административное изобилие». ) Мексика встала на путь резкого повышения темпов роста и обеспечения экономической самостоятельности через развитие госсектора. Развивались разные инвестиционные программы, темпы роста возросли с 3-4% (1975-1977) до 8-9% (1978-1981), а среднегодовой рост инвестиций составлял 16%. Правда, оставался дефицитным бюджет, поскольку в ожидании будущих доходов правительство шло на широкие заимствования. Ситуация начала ухудшаться с изменением тренда нефтяных цен в начале 80-х: ВВП стал снижаться, песо было девальвировано более чем на 40 процентов, внешний долг вырос с 40 млрд. долл. в 1979 году до 97 млрд. долл. в 1985-м, резко ускорилось бегство капитала, золотовалютные резервы упали до 1,8 млрд. долл. Если в первые годы его правления на Портилло возлагали большие надежды как внутри страны, так и за рубежом, то к исходу президентского шестилетия его обвиняли в «растранжиривании нефтяных доходов страны, экстравагантных внешних заимствованиях, в раздувании бюджетных расходов». После отставки Портилло вынужден был уехать из страны, а когда он умер в начале 2004 года, то даже не были организованы принятые в таком случае государственные похороны.
Наконец, стоит упомянуть Иран - еще одну страну, режим которой первоначально выиграл от роста нефтяных доходов, а затем потерпевший полное фиаско. Причем в Иране крах произошел на пике нефтяной конъюнктуры, а не в результате ее снижения. Ключевым фактором дестабилизации здесь стала ускоренная модернизация, которая проводилась шахским правительством, но которая в значительной мере оказалась модернизацией сверху, не имевшей глубоких корней в развитии всей экономической и социальной жизни страны. В результате напряженность в обществе стала резко нарастать, и в конце 70-х годов последовал взрыв «исламской революции».
Однако у правительств 70-х годов было хотя бы то оправдание, что к тому времени практически не было опыта негативной динамики цен на нефть. Руководители нефтедобывающих стран могли искренне верить, что цены на нефть имеют только повышательную динамику.
На предостережения ученых (впрочем, весьма редкие) советские руководители презрительно морщились: разве мы можем машины водой заправлять? Теперь же у нас этого оправдания нет.
<1>Практика показала, что цены на основные товары российского экспорта могут идти как вверх, так и вниз и что их динамика непредсказуема. Ответственная экономическая политика должна принимать эти факторы во внимания.
Разумеется, перечисленные факторы и обстоятельства не являются абсолютными. Известен ряд примеров ресурсобогатых стран с очень высоким уровнем экономического развития. Главное, разумеется, не природные ресурсы сами по себе и качество экономической политики. Другое дело, что обилие природных ресурсов при определенных обстоятельствах становится барьером для выработки и реализации осмысленной, эффективной экономической политики. Важную роль играет уровень политического развития в момент появления изобилия природных ресурсов. Бывают случаи (довольно редкие), когда изобилие это обрушивается на страну, уже находящуюся на очень высоком уровне экономического развития, то есть обладающей полным набором институтов, характерных для современной демократии. Иными словами политическая система общества является высокоразвитой и обеспечивает прозрачность процедур выработки и принятия государственных решений относительно использования ресурсов, уровень коррупции близок к нулю, а экономика является диверсифицированной и высокоэффективной. Таков пример Великобритании и особенно Норвегии, которые стали неожиданно богатыми углеводородами после открытия соответствующих месторождений в Северном море. Эти страны смогли более или менее адекватно справиться с неожиданно возникшим потоком ресурсов, не допустив экономического торможения и деградации. Однако даже в этом случае правительственная политика подвергается серьезному испытанию популизмом, и в среднесрочной перспективе, как свидетельствует опыт Норвегии последних 20 лет, свидетельствует о неизбежности снижения качества экономической политики, находящейся под давлением разного рода лоббистов.
В настоящее время Россия сталкивается с очень серьезными рисками, связанными с внешнеэкономической конъюнктурой.
Велика опасность принятия таких долгосрочных решений, которые резко усилят зависимость страны от внешней конъюнктуры и почти монопродуктового экспорта.
Более того, уверенность в наличии «дешевых денег» может обернуться неадекватной бюджетной экспансией («бюджетной распущенностью»). Наличие больших денежных средств будет провоцировать все новые группы интересов потребовать их у государства - тем более, что перед Россией действительно стоят серьезные проблемы в области социальной сферы, финансирования армии и т.п.
В результате страна может оказаться в ловушке бюджетного дефицита даже при нынешнем, очень высоком уровне цен на продукты ТЭК.
Подчеркиваю: такого развития событий исключать нельзя.
Автор – ректор Академии народного хозяйства.
