Цивилизация
Обо всем этом в интервью «Газете.Ru-Комметарии» рассказывает генеральный директор Центра фискальной политики Галина Курляндская.
— Монетизация льгот вызвала довольно серьезный социальный кризис. При этом центр винит в нем регионы, а те, в свою очередь, намекают на ошибки Москвы. Сама идея монетизации вытекала из работы над концепцией разграничения полномочий бюджетов разных уровней. Как это все связано и что в результате получилось?
— Расходные обязательства государства можно разделить на две категории. Есть обязательства, которые вышестоящий орган власти налагает на нижестоящий. В этом случае и ответственность за обеспечение мандата бюджетными средствами остается наверху. Но если это мандат, который выдает власти население, например, через свои представительные органы власти, то, соответственно, население же принимает решение о том, какими доходами оно готово обеспечивать этот мандат.
Так должна действовать идеальная структура бюджетного федерализма. И при разработке пакета законов о разграничении полномочий между уровнями власти этот принцип разграничения полномочий последовательно проведен.
Однако реализация реформы осложнена в нашей стране одним обстоятельством, выявленным при разработке Концепции разграничения полномочий. Инвентаризация обязательств государства показала, что объем мандатов, закрепленных только в федеральном законодательстве (по нашим оценкам и по оценкам тогдашнего Минтруда и социальной защиты), в два раза превышал возможные доходы бюджетов всех трех уровней. И половина из законодательно установленных расходных обязательств не исполнялась вообще из-за отсутствия средств. А мы собирались это разграничивать. Как разграничить то, на что в принципе нет денег?
Именно поэтому закон помимо распределения расходных обязательств между уровнями власти попутно еще и сокращал их.
Сокращение происходило следующим образом: либо обязательство отменялось в федеральном законе, либо полная ответственность по этому обязательству передавалась на нижестоящие уровни власти. Тем самым вопрос о приведении в соответствие возможностей и обязательств перекладывался на них. Логика в этой системе очень жесткая и последовательная.
При этом большинство мер социальной защиты, являющиеся теперь обязательствами федерального уровня, реально осуществляются региональными и муниципальными унитарными предприятиями (ЖКХ, транспорта, связи). Льгота представляет собой бесплатное (или частично оплачиваемое) предоставление услуг предприятием, которое взамен получает субсидии из бюджета. Субсидии региональным предприятиям выделяются из регионального бюджета, муниципальным предприятиям — из муниципального. Процедура выделения субсидий является очень непрозрачной. Практически невозможно оценить (особенно в отношении транспортных предприятий), сколько убытков несет предприятие по причине предоставления натуральных льгот, а сколько — вследствие неэффективного или нечестного управления.
Решение федеральных властей о замене натуральных льгот денежными выплатами «федеральным» категориям населения было принято в связи с нежеланием федерации контролировать каждое региональное и муниципальное предприятие, которое оказывает соответствующие услуги. Проще предоставить финансовую возможность каждому потребителю самостоятельно формировать свои отношения с поставщиками услуг. Таким образом, монетизация льгот — это логичное развитие реформы по разграничению полномочий.
— Да, все очень логично. Но что получилось в реальности? Средств на монетизациию действительно заложили недостаточно, неправильно посчитали? Или кто-то кого-то перехитрил — федеральный уровень или региональный?
— Монетизация льгот неизбежно приводит к значительному увеличению бюджетных расходов. Претендовать на меры социальной защиты могут все граждане, относящиеся к установленной категории, а на деле льготами пользовались только те, у кого был доступ к получению соответствующих услуг, те, кто пользовался центральным отоплением, водоснабжением, телефоном, общественным транспортом и т. п. При замене льгот на денежные выплаты государство берет на себя обязательство выплачивать одинаковые средства всем, а размер выплат должен быть установлен на уровне, который обеспечил бы возможность тем, кто доселе пользовался льготами, приобретать их за деньги в том же объеме. Соответственно, расходы бюджета на порядок увеличиваются.
При разграничении доходных и расходных полномочий между уровнями власти федералы худо-бедно учли эти свои дополнительные потребности, однако из-за поспешности в разработке и принятии закона не смогли досконально оценить размер суммы, необходимой для компенсации льгот всем, кто ими пользовался. Это связано и с различной стоимостью соответствующих услуг, т. к. они предоставляются различными предприятиями, находящимися в разных регионах и в разных условиях. Несмотря на это, размер денежной субсидии гражданам установлен законом на одном уровне, при этом стоимость жизни в силу межрегиональной дифференциации цен различается между самым «дешевым» и самым «дорогим» регионом в три раза, а стоимость ЖКУ — в 20 раз!
В итоге средства, заложенные в федеральном бюджете на монетизацию, оказались недостаточными. Именно поэтому в настоящее время федеральное правительство скоропалительно принимает решения о выделении из федерального бюджета дополнительных средств на повышение компенсационных выплат федеральным льготникам.
— А что происходило с региональными льготниками?
— Да, а что же происходит в регионах? Закон не требует монетизиции льгот, предоставляемых региональным категориям граждан и оплачиваемым из регионального бюджета. Однако федеральный центр стал настойчиво рекомендовать регионам следовать федеральному примеру. Принимая во внимание курс на укрепление вертикали власти, региональные руководители поддались соблазну угодить начальству. К тому же Минфин выделил в бюджете 2005 г. средства в размере 15 млрд рублей на софинансирование расходов тех регионов, которые будут в добровольном порядке переходить на монетизацию. Это привело к тому, что многие регионы пошли на монетизацию в надежде увеличить доходную часть бюджета любой ценой, закрыв глаза на неизбежно возрастающие в связи с этим свои бюджетные расходы.
В результате, выделенных федерацией средств хватило лишь на 12% общего объема расходов, заложенных регионами на монетизацию льгот.
При этом размер денежных субсидий был рекомендован федерацией всем регионам тоже одинаковый и неадекватно низкий — 200–300 руб., и именно такие суммы были заложены большинством регионов. Интересно, что одной и той же суммой разные регионы заменили разные виды и количество льгот. Все это привело к чрезвычайному неравенству как в разрезе отдельных категорий населения, так и в разрезе территорий РФ. Региональные бюджеты трещат по швам, а бывшие льготники, не разбирая, в чьей они теперь компетенции, обрушили весь свой гнев на региональных начальников.
— Дмитрий Козак, один из разработчиков концепции разграничения полномочий, ратует за жесткий контроль за расходованием средств регионами. Регионы говорят о нарушении бюджетного федерализма — кто прав?
— Средства, которые передаются с одного уровня бюджета на другой, бывают двух видов — целевые и не целевые. Первые подлежат очень жесткому контролю. По сути, это некоторый аналог договора или контракта: вышестоящий уровень власти заказывает нижестоящему выполнение определенной задачи, передает для этого необходимые средства и контролирует их использование.
Если федерация делегирует на региональный уровень социальные функции, то в расчете на одного «льготника» и Москва, и Дагестан должны получить одинаковые суммы. Доля таких целевых средств в совокупных трансфертах из федерального бюджета составит в 2005 г. 27%.
Другой, более значительный поток средств представляют собой дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Эти дотации направлены на снижение разрыва подушевой бюджетной обеспеченности в разных субъектах федерации. Объем выравнивающих трансфертов в 2005 г. составляет 6% от расходов федерального бюджета и 1% от ВВП, при этом отрыв подушевых доходов самого «богатого» субъекта РФ от самого «бедного» удается сократить с 70 до 10 раз. Эти дотации идут на финансирование тех обязательств, решение по которым принимает сам регион. Эти средства в соответствии с Бюджетным кодексом относятся к собственным средствам региона, так же как доходы от региональных налогов и зачисляемых в региональные бюджеты федеральных налогов.
Регионы вправе расходовать их так, как считают нужным.
По моему мнению, увязывать объем этих трансфертов с уровнем контроля за расходованием этих средств в регионах — это противоречит принципам бюджетного федерализма. Требование более жесткого контроля за субъектами с менее развитой налоговой базой исходит из того, что бедный регион менее чист на руку, чем богатый. Это не так. Просто при всей непрозрачности бюджета Москвы, например, он так велик, что федералам нет нужды вмешиваться в здешние проблемы, да и бюджетополучатели особенно не жалуются. А в бедном регионе все виднее. И федерации становится особенно обидно, что им дают столько денег, а они непонятно куда их тратят.
Но, с теоретической точки зрения, это нелогично. Следует смотреть за тем, насколько в целом прозрачна бюджетная политика региона, насколько его расходы подконтрольны представительным органам власти и населению. Плохо там, где воруют, и безразлично, воруют ли те средства, которые перечислены из федерального бюджета, или те, которые собраны в регионе. Если же федеральные органы власти озабочены качеством управления финансовыми средствами в регионе, то специально для этого в Бюджетный кодекс с этого года внесено положение о внешнем финансовом управлении.
— Отвечают ли принципам бюджетного федерализма предложения Дмитрия Козака и насколько они оправданы?
— По-моему, проворовавшихся губернаторов и начфинов лучше просто сажать. И в этой связи необходимо совершенствовать работу правоохранительных органов, а не создавать какую-то дополнительную структуру. Если региональные чиновники нарушают законы (в том числе и законы о бюджете), то их надо привлекать к административной и уголовной ответственности.
— Сможет ли работать система бюджетного федерализма при упраздненном политическом федерализме — назначенных Кремлем губернаторах?
— Существуют государства с унитарной формой правления, в которых, тем не менее, бюджетная система построена на принципах бюджетного федерализма — на четких правилах, прозрачных денежных потоках и разграничении расходных полномочий между уровнями власти. При этом пропорции между доходами и расходами уровней власти в разных государствах могут быть разными.
Бюджетный федерализм является наиболее эффективным механизмом бюджетной системы в государствах, которые по размеру больше, чем, скажем, Люксембург.
Хорошо, если бы эти принципы действовали у нас даже и при назначенных губернаторах. Другое дело, что, будучи назначенным, губернатор в меньшей степени подотчетен населению и налогоплательщикам, чем вышестоящей власти.
Как убеждает Минфин, в последнее время размер получаемых регионом трансфертов из федерального бюджета перестал зависеть от лоббистских способностей губернатора. В отношении всех каналов передачи средств регионам, как уверяет тот же Минфин, разработаны методики, по которым рассчитываются их объемы. В этом случае трансферт не будет зависеть от того, является ли руководитель региона назначенным или избранным. Но расходовать средства, которые уже попали в региональный бюджет, назначенный губернатор будет с большей оглядкой наверх.
