Цивилизация
Нынешний август, печально-традиционный в нашей стране месяц катастроф, еще не успел начаться, а его нынешняя доминанта уже, похоже, определилась. Пожары. В некоторых районах положение отчаянное, однако власти лишь в самом конце прошлой недели приняли решение о подключении к борьбе с огнем армии. Почти ничего не слышно об организации отрядов добровольцев (хотя бы из тех же бодрых селигерских «нашистов» и «мологвардейцев»), а также о системных организационных мерах, характеризуемых как «введение чрезвычайного положения» в соответствующих регионах, где не грех подумать и о мобилизации резервистов. Создается впечатление, что до сих пор с пожарами борется почти «монопольно» только МЧС, сил которого при таких масштабах катастроф, похоже, уже не хватает.
В подобных случаях во всех странах мира обычно принято искать виновных, проводить разбирательства, кто хуже всего подготовился, кто отвечал за закупки соответствующей техники (помнится, еще в начале 90-х годов тогдашний могущественный вице-премьер Олег Лобов носился с идеей массового строительства самолетов-амфибий, в том числе для пожаротушения, однако их и сейчас в стране считанные единицы), кто какие проводил профилактические мероприятия, как быстро реагируют на ЧП соответствующие власти. Помнится, в прошлом году в Греции в огне лесных пожаров «сгорело» за пару недель аж целое правительство. Но, понятное дело, Греция нам в данном случае не указ — скорее, слабое утешение, что, мол, и в странах Евросоюза есть места, где бардак не хуже нашего.
Между тем из очень авторитетных уст уже прозвучала на днях мысль, намекающая на тех, кто может быть в числе «крайних» у нас. Премьер-министр, в ответ на жалобы нижегородцев на недостаточную расторопность недавно переназначенного, то есть наделенного президентским доверием на новый срок губернатора Шанцева, выдал рекомендацию главам местных и муниципальных органов власти, которые не пользуются поддержкой и доверием населения, самим подать в отставку.
Вряд ли стоит огульно защищать местных начальников в данном случае: они суть часть сложившейся вертикали власти и по своей расторопности, а также по «поддержке и доверию» среди населения ничем не хуже и не лучше других частей этой же вертикали. Так что кое-кому из них действительно пора в отставку. Кроме того, в словах главы «Единой России» чуется еще и намек на вынашиваемый в недрах этой партии план дальнейшей реорганизации местного самоуправления. Как полагают некоторые эксперты, в направлении еще большей централизации контроля, прежде всего финансовых потоков и кадрового состава.
Однако у бессилия и бездействия местных начальников есть и другая сторона, помимо уже традиционной оторванности так называемой правящей элиты от как бы управляемого ею народа. Она называется привычным российским термином «безденежье». На протяжении всех последних лет федеральные власти только и делали, что целенаправленно «перераспределяли» бюджетные доходы в пользу центра, дораспределявшись до того, что оставили региональные бюджеты и тем более местные бюджеты на голодном пайке, заставляя ходить с протянутой рукой наверх по той самой изящно выстроенной вертикали (десять лет назад соотношение бюджетных доходов регионов и центра было 70:30, сейчас примерно 50:50, в результате число регионов-доноров свелось к минимуму, остальные зависимы от федеральной милости). Согласно той логике, что чем больше вынуждены будут просить, тем более будут послушными.
Из тех регионов, где нынче сильнее всего бушуют пожары, ни один не закончил прошлый год с бюджетным «плюсом» – все дефицитные, в том числе Нижегородская, Воронежская, Липецкая области. Московская область вообще давно балансирует на грани банкротства. Если нищие регионы, то каков же уровень бюджетной нищеты на местном уровне? Вопрос риторический.
Начатая несколько лет назад реформа местного самоуправления вроде бы делегировала на местный уровень большое количество обязанностей. Местные органы власти теперь формально много чего должны. Казалось бы, по нормальной логике, под эти расширенные обязанности должны были быть переданы и соответствующие бюджетные, а именно налоговые, источники. Так делается во всех странах мира: конкретные функции власти финансируются за счет конкретных налогов, акцизов, сборов. Но давно известно, что так называемая «нормальная логика» — это не наш путь. Никаких особых новых полномочий и уже тем более источников пополнения местных бюджетов на местный уровень делегировано не было. Все последние годы, напротив, прошли под знаком всяческой – в том числе бюджетной – централизации. За последнее десятилетие количество налогов, собираемых в местные бюджеты, сократилось в несколько раз, этому уровню управления оставили самые неэффективные и труднособираемые налоги. Логика нынешней бюджетной политики такова, что большинство собираемых на местах средств отдаются наверх, в вышестоящие бюджеты, а затем оттуда перераспределяются по усмотрению вышестоящего начальства.
Та же забота о пожарной охране была, кстати, еще несколько лет назад передана на уровень местного самоуправления. Тотчас, по причине бедности, последовали массовые сокращения пожарных подразделений по всей стране. А надзорным органам оставалось только штрафовать нищие местные власти за неисполнение соответствующих правил. Ну и, разумеется, после очередного пожара в школе или доме престарелых в тюрьму показательно отправлялся какой-нибудь местный стрелочник.
Местные власти также должны по закону заботиться о сохранении окружающей среды в целом. Однако под это также не предусмотрено не только дополнительных бюджетных возможностей и доходов, но даже и предписывающих полномочий.
По недавним подсчетам Счетной палаты, реальные расходы муниципальных образований превышают их доходы по всей стране минимум в 2 раза, и в этом смысле они целиком и полностью зависят от благорасположенности вышестоящих инстанций. При этом они постоянно стоят перед выбором — либо чинить крышу в местной школе, либо аварийно ремонтировать больницу, либо заменять котельную пятидесятилетней давности, либо строить помост к реке для подъезда пожарных машин, либо предвидеть, где что еще завтра может обвалиться или рухнуть.
По другим, еще более пессимистическим подсчетам, в целом по России налоговые поступления во многих районах и поселениях лишь на 40 процентов закрывают их реальные потребности, есть и такие регионы (в том числе в горящих Нечерноземье и Поволжье), где эта цифра никогда не достигала в последние (для кого-то «тучные») годы и 30 процентов. Около 95 процентов бюджетов муниципальных образований являются сегодня дотационными и формируются в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов федерации.
В Госдуме уже несколько лет лежит без движения законопроект, который должен был бы определить соответствующие регламенты, минимальные государственные стандарты и нормативы деятельности местного самоуправления, которые, в свою очередь, должны быть обеспечены соответствующим финансированием, в зависимости от численности и качественного, демографического состава населения.
Однако на сегодня в стране по-прежнему напрочь отсутствует хоть какая-то статистика насчет объективных потребностей тех или иных муниципальных образований, поселений и пр. в деньгах. Все финансирование осуществляется на глазок и по милости вышестоящих начальников, чаще всего за основу берутся расходы прошлых лет с поправкой на инфляцию. Никакого осмысленного планирования развития территорий при такой системе осуществлять попросту невозможно. Применительно к нынешней пожароопасной ситуации невозможно, в частности, осуществлять плановые профилактические мероприятия вроде обводнения торфяников или вырубки противопожарных просек в лесу.
При этом важно отметить: сверху, в результате политики федеральных властей, идет планомерная дискредитация в глазах населения самой идеи местного самоуправления, которое, в теории, должно быть наиболее близким избирателю, ответственным перед ним за те деяния, которые оно осуществляет на вверенной территории. Но какие деяния могут быть осуществлены при вечно дырявом бюджете? Никакие. Именно поэтому явка избирателей на местные выборы ничтожна: люди попросту не видят, что эти органы могут сделать и что они делают. Они не верят в местное самоуправление, потому что оно не работает: ему попросту не дают заработать даже вполсилы. Это является, по сути, планомерным курсом правящей партии на протяжении всех последних лет. Этот курс покоится на вере в то, что русскому человеку только дай свободно волеизъявиться – и он такого «насамоуправляет», что только держись (хотя надо признаться, что порой с таким представлением ведь действительно трудно бывает спорить).
Попутно в сознание обывателя внедряется мысль, что только приехавший, спустившийся с небес на золотой колеснице Великолепный Великий Предводитель способен решить такие сугубо местные проблемы, как постройка местной школы, проведение газоснабжения, расселение ветхого жилья, ну и вот теперь – тушение пожаров и ликвидация их последствий тоже.
Основными доходами муниципальных образований, при нынешнем порядке, являются налоги на землю и имущество физических лиц, а также часть отчислений от подоходного налога (при этом такой налог, как все помнят, уплачивается по месту работы, а не по месту фактического проживания, поэтому, кстати, работающие в Москве жители Подмосковья платят налог Москве, а московские дачники и владельцы коттеджей никак не влияют своими налогами на обустройство прилегающих к их дачам территорий, они также несправедливо непричастны к выборам местных властей).
При этом львиная доля – четыре пятых – земель находятся в федеральной собственности. Составление земельного кадастра (в том числе переоценка кадастровой стоимости земли, что могло бы дать увеличение доходов местных бюджетов по этой линии сразу в несколько раз), если судить по темпам осуществления, не закончится и до начала следующего века. В таком же состоянии и процесс переоценки имущества физических лиц по рыночным ценам. В результате в разных федеральных округах удельный вес земельного налога в доходах местных бюджетов составляет в среднем от менее 1% до менее 7%. А если представить себе бюджет, скажем, какой-нибудь сгоревшей нижегородской или воронежской деревеньки, то он представляет собой одну сплошную дыру. Там ведь даже некому сдать в аренду землю или муниципальную собственность (это тоже источники пополнения местных бюджетов). Такие бюджеты на 100 процентов зависят от дотаций сверху.
Ранее звучавшие просьбы муниципалов закрепить за ними транспортный налог, увеличить отчисления в местные бюджеты от подоходного налога и отдать им часть налога на имущество организаций были отвергнуты нынешней властью. Она сама хочет распоряжаться этими, а также, по возможности, и всеми другими деньгами в стране. Также были отвергнуты просьбы определить на длительный срок четкий процент отчислений от соответствующих налогов на нужды местного самоуправления, не отдавая решение этого вопроса на откуп регионам, которые, по примеру федерального центра, тоже хотят централизовать все, что плохо или даже хорошо лежит.
Разумеется, все эти идеи были отвергнуты потому, что такая самостоятельность противоречит основополагающим принципам созданной властной вертикали. А другим ее основополагающим принципом является тот, согласно которому за провалы, недочеты, за пожары и катастрофы отвечает не тот, кто стоит в этой вертикали выше, а тот, кто стоит ниже.
