Цивилизация
— В 2013 – 2014 году вы начали реформировать Казначейство. Сейчас предлагаете оформить новую конструкцию в Бюджетном кодексе. В каких условиях окажутся пользователи казначейской системы на завершающей стадии?
— Мы перейдем в категорию новой реальности. Все начиналось с того, что мы поступательно переводили счета федеральных бюджетных учреждений и органов государственной власти из кредитных организаций на обслуживание в Казначейство. И поскольку сейчас все средства федерального бюджета находятся на едином счете, каждая копейка на этом счете работает.
Управляя ликвидностью единого счета федерального бюджета, Казначейство размещает временно свободные остатки средств в различные надежные финансовые инструменты, такие как банковские депозиты и сделки РЕПО. Только за прошлый год государство заработало рекордные 82,7 млрд руб.
Вместе с тем, мы видим, что пока за рамками этой модели получения преимуществ от управления ликвидностью остались счета бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, которые не вправе размещать свои остатки согласно Бюджетному кодексу.
Сегодня Федеральному казначейству в Банке России открыты единые счета бюджета каждого публично-правового образования. А это порядка 500 млрд руб. ликвидности.
Мы сейчас при поддержке ЦБ ведем работу по реформированию системы бюджетных платежей, в рамках которой все открытые Казначейству банковские счета перейдут в нашу учетную систему. А Казначейству России в Центральном банке будет открыт один единый казначейский счет.
На основе имеющегося опыта по управлению остатками средств федерального бюджета, Казначейство будет управлять всей ликвидностью единого казначейского счета и начислять проценты по этим операциям нашим клиентам.
Эти бюджетные полномочия Казначейства будут закреплены в новой редакции Бюджетного кодекса. При этом, полномочия по самостоятельному управлению ликвидностью бюджетов субъектов РФ, которые предусмотрены в статье 236 Бюджетного кодекса, сохранятся и в новой редакции Кодекса. То есть на права самостоятельно размещать средства таких субъектов РФ, как Москва и Санкт-Петербург, мы не претендуем.
--Правила распределения доходов, возникающих при управлении ликвидностью, уже есть?
— В новой редакции Бюджетного кодекса предполагается, что эти правила будут установлены правительством. Мы предложим соответствующий механизм расчета, который обсудим затем с субъектами РФ, чтобы каждый мог высказать свои замечания и предложения.
И, разумеется, по всем активным операциям мы будем предоставлять отчетность каждому публично-правовому образованию, чтобы они понимали, каким образом были начислены доходы от размещения средств.
— Как доходы от остатков изменят бюджетный процесс, и кто будет их администратором?
— Администратором указанных доходов может быть и Федеральное казначейство. И конечно, в рамках бюджетно-правовых процедур мы будем планировать указанные доходы и направлять их публично-правовым образованиям, чтобы они также могли планировать в своих бюджетах эти поступления. Но этот вопрос еще будет развиваться поступательно.
— Норму доходности можете предсказать?
— Среднерыночные процентные ставки. Мы же не размещаем ни выше, ни ниже рынка.
— Но там, где есть доходность – есть и риски, и потери...
— Какие риски? Какие потери?
— Например, повторение кризиса 2014 года, когда доходы бюджета 2015 года сократились на треть…
— Действительно, мы, может быть, рассчитываем, условно на 7-8%, а ставки могут быть 3% - 4%. Ну, значит, доходность будет меньше. Что делать…
- А минус в такой системе возможен?
— Минус, как невозврат? Все зависит от того, в какие инструменты мы будем размещать деньги. Сделки РЕПО осуществляются с передачей ценных бумаг. Значит, если кто-то не вернул взятые у нас деньги, ценные бумаги становятся активом государства. Соответственно, мы их продаем, и остается их рыночная стоимость. Депозиты в настоящее время размещаются в самые надежные банки. Риски потерь по депозитам в Сбербанке, ВТБ, ВТБ-24, Газпромбанке, Россельхозбанке и Альфа-банке гипотетические.
— Конечно, вы назвали госбанки, за исключением одного.
— Да, но это вопрос к банковской системе. Мы смотрим на это с точки зрения управляющего. Есть банковская система, ее емкость и структура – это всё вопросы к Банку России. Для нас важно координировать с Центральным банком, потому что объемы размещения у нас триллионные. Если мы начнем размещать деньги без ограничений, риски колебаний будут очень велики. Дальше есть наши партнеры в лице банковской системы верхнего уровня, которые отобраны в порядке, установленном правительством. Если они не берут ликвидность, значит, нет и размещения.
— Пример размера остатков на счетах казначейства можете привести?
— Пожалуйста: за 4 сентября на утро 5 сентября мы имеем остатки средств на едином счете федерального бюджета в размере 2,876 трлн руб., это больше, чем у любого банка.
Из них размещено в депозитах – 618 млрд рублей, в сделках РЕПО – 526 млрд руб., и выдано бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации и муниципалитетам – 118 миллиардов рублей.
Кстати, для субъектов Российской Федерации и муниципалитетов наши бюджетные кредиты очень важны, поскольку они предоставляются им по низкой процентной ставке — 0,1% .
— Зачем вы вписываете в законодательство «операции с повышенным риском», собираетесь вводить их категории и применять их при операциях со средствами участников и неучастников бюджетного процесса?
— Это уже отдельная ветвь нашего развития. До 2015 года основная функция Казначейства заключалась в учете и проведении бюджетных платежей, то есть мы были по сути своей кассирами.
Серьезный поворот произошел после вступления в действие Указа президента, передавшего полномочия по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере от Росфиннадзора к Казначейству России. И мы теперь на эту ситуацию смотрим еще и с точки зрения контролеров.
Посмотрите, как работает банковская система со своими клиентами. Мы можем провести здесь аналогию. Каждый сомнительный платеж банки проверяют на соответствие различным сферам законодательства. И банк же несет определенную ответственность за эти риски.
— А Казначейство по этим рискам должно отвечать?
— Начинаем над этим задумываться. Банковское законодательство, банковские технологии выработали совсем другую природу взаимоотношений с клиентом. Более того, в настоящее время банки активно используют принцип – «знать своего клиента насквозь». Например, даже счет физическому лицу так просто никто не откроет. Такой же подход возникает и у Казначейства.
Федеральных клиентов мы знаем, поскольку ведем их юридические дела, видим учредительные документы. Но у нас обслуживаются помимо них еще и клиенты регионального и муниципального уровней.
Да, они функционируют как участники бюджетного процесса, но уверены ли мы, что все операции, которые они совершают, по всему спектру не только бюджетного, а иного законодательства, соответствуют этому законодательству?
То есть, мы уже говорим о некоем compliance-контроле, который, должен возникать как чисто казначейский. Наша задача как контролеров не только выходить на проверки, а создать инструменты, которые предотвращали бы возникновение нарушения. Или сигнализировали о них вовремя тому же главному распорядителю. Речь не идет об ограничении их полномочий. Но есть ли у них полный набор таких полномочий? Каждый ли должен самостоятельно создавать эту систему контроля? Так называемый риск-ориентированный подход, при внутреннем своем контроле.
Поэтому мы должны предложить, с точки зрения прохождения платежей, систему риск-ориентированного контроля, при котором стало бы понятно, какие платежи проводятся. Могут использоваться модели банковского законодательства, механизмы, используемые Федеральной налоговой службой или Росфинмониторингом.
Мы используем весь имеющийся у Казначейства набор инструментов не только как контролера, но и как бухгалтера, и как оператора IT-систем. Это и казначейское сопровождение, и предоставление средств «под потребность», и технологические решения в информационных системах, при котором отсутствует сама возможность совершать нарушения
А общая задача, которая перед нами стоит — переломить негативное отношение к государственным деньгам и сделать так, чтобы каждый бюджетный рубль использовался по назначению.
— Приведите пример, как будет работать предупреждение об операции с повышенным риском?
— Самый простой пример по перечню юридических лиц, которые участвуют в противоправной деятельности. Такой перечень ведет Росфинмониторинг.
В случае, если наши клиенты захотят перевести им бюджетные деньги, мы должны просигнализировать, что перевод средств таким юридическим лицам, влечет за собой риски их отвлечения и неисполнения условий контракта. Даже если контракт уже заключен.
— Вы имеете ввиду контрагентов бюджета?
— Да. В случае такого сигнала платеж либо приостанавливается, либо вообще не проводится.
— А если контрагент госкорпорация?
— Маловероятно. Во всех государственных корпорациях создана очень серьезная система внутреннего контроля, функционируют свои единые казначейства. У всех государственных корпораций применяется внутренняя риск-ориентированная модель управления своими ресурсами.
Госкорпорация – это не та организация, которая завтра исчезнет, или возникла только вчера. Модели управления госкорпораций очень высокоразвитые. Понятно, что и там существуют свои нюансы, проблемы, сложности. Но это вопрос другого уровня.
— То есть, процедуры санкционирования усложняются только для контрагентов более низкого звена?
— Здесь мы должны быть тоже уместными. Модель, о которой я говорю, должна быть направлена на поиск различных нестандартных операций, таких, как, например, снятие особо крупных сумм наличных денег. Есть повод задуматься?
Модели мы сейчас вырабатываем, пока они проходят апробирование и об их широком применении говорить рано. И, конечно, эти модели должны получить подтверждение со стороны Минфина России.
— Выявление операций с повышенным риском — обязательный элемент казначейского сопровождения? Или казначейское сопровождение – это отдельная система?
— Тесно связанный с ним элемент, я бы так сказал. Конечно, казначейское сопровождение без этого элемента тоже может быть.
Но развитый механизм казначейского сопровождения должен обязательно основываться на риск-ориентированном подходе.
— На какой эффект вы рассчитываете от казначейского сопровождения?
— Все началось с авансов. Мы выдавали авансы, при этом увеличивалась дебиторская задолженность и, как следствие, неосвоение средств. У контрагентов казны возникало желание разместить их на депозиты в кредитных организациях и заработать проценты. И, чем позднее они рассчитаются с контрагентом, тем лучше. Обычный финансовый менеджмент.
Как только деньги стали оставаться на казначейских счетах, пропала возможность их отвлечения. Сократилась цепочка соисполнителей по контрактам, поскольку у поставщиков нет мотивации держать деньги на казначейских счетах, так как мы не начисляем проценты на их остаток. А за счет этого увеличилась скорость использования средств и их доведения в экономику.
Другой неожиданный эффект, благодаря казначейскому сопровождению – ряд государственных заказчиков и подрядчиков стали отказываться от авансов. Нас это вполне устраивает. Например, есть одно федеральное агентство, которое минимизировало авансы с 50 млрд руб. до 6 млрд.
— Не Росавтодор ли?
— Да. При казначейском сопровождении, даже новый принцип появился в бюджетном процессе: деньги под потребности, то есть выделение средств именно в тот момент, кода они реально необходимы.
Особенно хорошо это стало понятно при казначейском сопровождении на примере субсидий юридическим лицам и межбюджетных трансфертов. Все платежи четко видны, процент исполнения бюджет стал более достоверным. И у получателя субсидий появилась повышенная финансовая дисциплина. Он понимает: каждый платеж понятен и прозрачен, после каждой операции остается аудиторский след.
Правила работы с государственными деньгами в чем-то могут быть обременительными. Но лучше обремениться в начале пути, чем в его конце.
— Но для ряда получателей бюджетных средств в бюджете сделаны исключения по казначейскому сопровождению…
— Валютные операции вне Казначейства. Мы пока не являемся агентами валютного контроля. Есть и отдельные решения в установленном порядке, обусловленные определенными задачами. Например, Центризбирком.
Они как были, так и остались еще с советского времени в банковской системе. ЦИК перечисляется сразу вся сумма на проведение выборов, и они самостоятельно ею распоряжаются согласно соответствующему законодательству.
— Вы говорите о том, что операции в валюте не подлежат казначейскому обслуживанию. Но сами предлагаете ввести в Бюджетный кодекс понятие единого казначейского счета в валюте. Зачем?
— Пока не подлежат, потом будут подлежать. Сейчас мы видим, что по валютным операциям наши клиенты открывают отдельные счета в кредитных организациях.
Но мы полагаем, что соответствующие валютные операции может делать и Казначейство. То есть, необходимости открытия валютных счетов в кредитных организациях не существует.
Мы напрямую можем осуществлять данные платежи с казначейских счетов. В масштабах бюджета это небольшие операции – внешнеторговые, взносы в международные организации, финансирование зарубежных представительств.
— Но сейчас обсуждается и передача Казначейству функций агента по покупке валюты.
— Такой вопрос действительно рассматривается. У нас есть отдельная «дорожная карта». Но для выхода Казначейству напрямую на валютный рынок потребуется разработка соответствующих правовых механизмов и технологическое обеспечение.
— А зачем тогда отказываться от агентских услуг ЦБ?
— Это вопрос к ЦБ. Мы не хотим отказываться.
— То есть это инициатива Центробанка?
— У них есть хорошие доводы для этого, касающиеся разделения политики Центрального банка и политики клиентов. Они считают, что клиенты сами должны заниматься своими задачами. Но для нас это технологически сложно. Нам удобно, что бы Банк России по своему курсу продавал нам валюту, которая необходима для осуществления бюджетных операций и все. Что бы выходить на валютный рынок, нужно создавать соответствующую инфраструктуру. Сделаем, конечно, если задача так стоит.
— Если вернуться к скорости оборачиваемости бюджетных средств в экономике, о которой вы уже упоминали и вспомнить «бюджетный навес», который повторяется в конце каждого года. Почему он по-прежнему в моде?
— Его не надо бояться. Это искусственный страх. А сам «навес» является частью естественного процесса. Самый показательный пример – это заработная плата. Вся бюджетная система получает за ноябрь – декабрь зарплату в декабре и еще дополнительно годовую премию.
В структуре расходов даже федерального бюджета зарплата занимает 20% и этот навес по зарплате убрать никак не нельзя, да и не нужно.
Дальше закупки. Да у нас сложился определенный производственный цикл закупок. Государство все сделало для того, чтобы были трехлетние контракты, трехлетние лимиты, и здесь все понятно. Но окончательные расчеты по контрактам все равно осуществляются в декабре. Конечно, здесь еще можно о чем-то подумать для повышения равномерности расходования средств.
Но если посмотреть с точки зрения банковского дела, где этот навес? Нет этого навеса. Потому что деньги находятся на едином счете федерального бюджета, которые размещены в депозитах. Они в банковской системе. Суммы я называл.
Депозиты возвращаются к нам, а мы опять все возвращаем в банковскую систему уже через выплаты по соответствующим обязательствам наших получателей средств. Все нейтрально. По остальным направлениям, таким как трансферты и субсидии, перечисления идут более или менее равномерно.
— А почему тогда правительство ежегодно обостряет эту проблему?
— Для правительства деньги как лакмусовая бумажка. Бюджетный «навес» говорит о недостатках в организации работы по контрактации, по сдаче работ поставщиками.
То есть, деньги – это как свидетельство того, что если они не были освоены, значит, работы не выполнены поставщиками. А если работы не выполнены – значит, существует риск недостижения целей, на которые выделялись средства из бюджета. Это всегда будет артикулироваться в таком контексте.
Но, навес как финансовая или как казначейская проблема, на мой взгляд, не настолько актуальна.
— Как же жалобы бюджетополучателей на трудности оформления документации?
— Нет такой проблемы. Все очень четко урегулировано, многолетняя система соблюдения бюджетных ограничений отстроена.
Контракт должен быть? Должен. Акт выполненных работ должен быть? Должен. Они должны друг другу соответствовать? Должны! Все. Какие трудности?
— А существует разница в оформлении на получение бюджетных средств у организации культуры и предприятия оборонки?
— Да.
— Кому проще оформить документацию?
— У них разный статус. Учреждения культуры – это бюджетные учреждения. У них более гибкая система финансового обеспечения, они получают субсидии на выполнение государственного задания.
Согласно Федеральному закону № 83-ФЗ, направления использования средств определяются планом их финансово-хозяйственной деятельности. Соответственно, для них предусмотрена и более гибкая модель управления собственными ресурсами.
Главное, что от них требуется – достигнуть цели, которые обозначены в государственном задании.
Напротив, государственные заказчики в рамках государственного оборонного заказа должны заключить госконтракты и разместить сведения о них в реестре контрактов.
При этом, для них законодательно определена необходимость представления другого, более масштабного пакета документов, нежели тот, который представляется учреждениями культуры. То есть, по разным видам средств предусмотрены разные механизмы и разные инструменты их использования.
