Цивилизация
Построение комфортной правовой среды, о которой неоднократно говорили в правительстве, обсуждали эксперты и юристы применительно к электроэнергетике, должно выражаться в формировании на законодательном уровне четкого, понятного правового регулирования, устанавливающего баланс между участниками рынка электроэнергии, а также учитывающего интересы потребителей электроэнергии исходя из особой социально-экономической значимости отрасли.
К сожалению, приходится констатировать — действующий федеральный закон «Об электроэнергетике» не отвечает этим требованиям. Прежде всего, ввиду своего «переходного» и «рамочного» характера, который неоднократно отмечался исследователями в области права. Определение базовых экономических основ функционирования рынка электроэнергии, требований к субъектам рынка электроэнергетики, порядка и условий его функционирования фактически смещено на подзаконный уровень регулирования.
Во исполнение нового закона было издано 45 постановлений правительства, которые не только развивают законодательные положения, но и во многих случаях просто подменяют их. При этом подзаконная нормативная основа постоянно корректируется, что не способствует формированию устойчивой регуляторной среды. Накопилось много компромиссов, закон перестал быть законом прямого действия – стал «якорем».
Неоднократные поправки, а закон об электроэнергетике корректировался 39 раз, не изменили ситуации кардинальным образом. Действующая редакция закона по-прежнему «рамочна» и не учитывает все технологические особенности процессов производства и распределения электроэнергии, а также особой роли электросетевого хозяйства, как системообразующего инфраструктурного элемента экономики.
Как результат – сформировавшаяся в электроэнергетике система правовых норм характеризуется ограничением экономических прав участников рынка, а также способствует формированию коррупциогенных факторов ввиду большого количества отсылочных норм и норм «исключений», а также необоснованно широких пределов для правоприменения.
Помимо уровня качества правового регулирования одним из важнейших недостатков закона является также то, что его положения формировались изначально без учета социальной составляющей. Она является неотъемлемым элементом в сфере обращения электрической энергии, которую следует рассматривать не только как особый вид товара в коммерческих отношениях, но и как незаменимый для жизнеобеспечения населения ресурс.
Принимая в 2001 году «Единую государственную концепцию реформирования электроэнергетики», правительство решило пойти по пути создания свободного рынка, минимизировав вмешательство государства. В надежде на всемогущество рынка, как регулятивного механизма и добросовестность участников, государством были созданы достаточно либеральные регулятивные механизмы, предполагающие, что экономические стимулы и методы позволят создать в энергетике эффективную бизнес-среду.
Однако этого не произошло. По прошествии почти 15 лет мы имеем набор парадоксов: гарантируемую законом монополию поставщиков электроэнергии вместо конкурентного розничного рынка, а с другой стороны конкуренцию за долю в тарифе между множеством сетевых компаний вместо единой естественно монопольной инфраструктуры. А еще — забюрократизированную систему инвестиционного планирования, отсутствие нормальной системы учета поставляемой электроэнергии и расчетов на розничном рынке электроэнергии, олигополию на оптовом рынке.
Одним из последствий ограничения государственного вмешательства и несовершенства правового регулирования является чрезвычайно низкий уровень платежной дисциплины в отрасли. Практика показала, что большинство гарантирующих поставщиков уклоняются от своевременного погашения задолженности и препятствуют конкуренции на розничных рынках. В частности, задолженность гарантирующих поставщиков за прошедшие три года практически удвоилась и достигла почти 100 млрд руб., причем часть гарантирующих поставщиков, задолжав, «уходят в банкротство».
Современная стадия развития отрасли, конечно, требует не «лоскутной» переработки закона об электроэнергетике, а подготовки принципиально нового документа — сбалансированного, лишенного внутренних противоречий и несоответствий, гармонизированного с законодательством. Наиболее остро вопрос переработки закона об электроэнергетике встает в текущих условиях, когда происходят системные изменения базовых кодифицированных нормативных актов (Гражданский и Налоговый кодексы), а также идет процесс формирования единого рынка электроэнергии в ЕврАзЭс.
На базе существующих разработок и законодательных инициатив необходимо подготовить новый закон об электроэнергетике, основанный на принципах равноправия и ответственности всех участников процесса производства, распределения и потребления электроэнергии, включая установление ответственности потребителей за использование заявленной при технологическом присоединении мощности.
Новый закон об электроэнергетике должен начать строительство рынка от потребителя к поставщику и существенным образом изменить систему отношений в отрасли за счет исключения из нее институтов и субъектов, существование которых не имеет достаточного технологического и экономического обоснования. При этом следует таким образом сформировать систему отношений в сфере обращения электрической энергии, чтобы для поддержания платежной дисциплины не требовалось прибегать к экстраординарным мерам понуждения (административного и уголовного).
Полноправными участниками процесса инвестиционного планирования в электроэнергетике должны стать и российские регионы, в том числе в синхронизации планов развития инфраструктурных объектов.
Законодательство также должно четко отражать реальный статус электросетевого комплекса с учетом его социально-экономического значения, истории создания и технологий каждого из его элементов. Магистральные сети должны обеспечить системную надежность, перетоки и единство. В это время распределительный комплекс должен сосредоточиться на взаимодействии с потребителем. При этом должны создаваться максимально благоприятные условия для доступа к распределительным сетям в тех секторах экономики, которые наиболее нуждаются в развитии (сельское хозяйство, инновационный сектор и так далее) с тем, чтобы отказаться от имеющейся практики использования подключения к магистральному сетевому комплексу, как инструмента решения экономических проблем или оптимизации расходов отдельных крупных потребителей.
Подключение потребителя к магистральной сети влечет за собой ряд негативных последствий, ведь она создавалась для передачи энергии от станций до распредсети, и условная теплица не должна подключаться к ЕНЭС. Такое подключение уменьшает выручку региональной ТСО, существенно увеличивает нагрузку на региональный бюджет (компенсация выпадающих доходов), а также нарушает технологию, создавая на базе магистральных сетей второй распределительный комплекс, нанося вред существующему.
Ну, и, безусловно, в новый закон должны быть заложены положения системного характера, учитывающие перспективные потребности экономики в развитии возобновляемой энергетики и инновационных технологических решений в инфраструктуре. Данное направление правового регулирования должно в полной мере отвечать той тенденции в динамке развития экономических отношений в инновационной сфере, которая наметилась на текущий момент.
Все начиналось с использования попутного газа в нефтепереработке как нового топлива для получения электроэнергии. Дальше – переработка мусора, сельхоз отходов, которые в некоторых регионах России уже служат топливом для выработки электрической и тепловой энергии. Но развитие технологий не стоит на месте. Новый закон должен базироваться на будущей технологической платформе, использующей решения smart grid, накопители, распределенную генерацию.
Мнение автора может не совпадать с позицией редакции.
