Поиск альтернативы потребует времени, ведь реальная значимость каждого ключевого пункта миграционного соглашения ЕС – Турция находится в зависимости от огромного количества внешних обстоятельств. Остроту дебатам о будущем миграционного соглашения придает и выдвинутый Турцией в конце июля ультиматум о назначении конкретной даты отмены визового режима под угрозой отказа от приема гуманитарных мигрантов.
Существо миграционных договоренностей ЕС – Турция можно свести к пяти пунктам:
Во-первых, лица, прибывшие незаконно на территорию Греции из Турции после 20 марта 2016 года, будут депортированы на территорию Турции. Турция признается безопасной страной, отвечающей стандартам демократии и гарантирующей права человека, и потому высылка гуманитарных мигрантов в Турцию юридически не нарушает Женевских конвенций.
Во-вторых, за каждого перемещенного на территорию Турции мигранта из Сирии Евросоюз берет на себя обязательство переселить одного сирийца на территорию государства – члена ЕС. Такой порядок действует в рамках оговоренных государствами – участниками ЕС квот на прием гуманитарных мигрантов, распространяется только на граждан Сирии и не применяется в отношении других гуманитарных мигрантов, находящихся в центрах размещения беженцев в Греции.
В-третьих, процесс либерализации визового режима между Турцией и ЕС зависит от выполнения Турцией всех необходимых формальностей и достижения 72 пунктов требований Евросоюза.
В-четвертых, в «бюджет» миграционного соглашения между ЕС и Турцией заложены выплаты Турции для улучшения условий гуманитарных мигрантов в сумме €3 млрд в 2016 году и €3 млрд в течение 2017–2018 годов. Предполагается, что Турция до получения заложенных в бюджет соглашения траншей должна представить конкретный план расходов по строительству школ, медицинских и санитарных учреждений, центров проживания мигрантов и пр.
Однако никакого механизма контроля расходования средств заключенное соглашение не предусматривает.
И в заключение — Турция и ЕС возобновляют обсуждение членства Турции в Европейском союзе, концентрируясь на согласовании условий в рамках двусторонних консультаций.
Лебеди, раки и щуки
Сегодня миграционное соглашение с Турцией напоминает тот самый воз с поклажей из басни Крылова, где его изо всех сил тянут в разные стороны лебедь, рак и щука.
«Лебеди» — сторонники сохранения обязательств в рамках соглашения ЕС – Турция. Среди них первые лица европейской политики — канцлер Германии Ангела Меркель и председатель Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер, они требуют соблюдения договоренностей, рассматривая реализацию обещанного безвизового режима между ЕС и Турцией как «поддержку гражданского общества Турции» и убеждая окружающих в выполнении Турцией взятых на себя обязательств по сдерживанию и расселению вновь прибывающих мигрантов на своей территории.
Действительно, Турция с момента подписания соглашения проделала огромную работу по внедрению стандартов ЕС в национальное законодательство и правоприменительную практику. По состоянию на март 2016 года Турция полностью выполнила 37 из 72 требований Европейского союза, необходимых для либерализации визового режима; частично — 23 и полностью невыполненными оставались 12 пунктов. Уже в августе 2016 года Турция отчиталась в выполнении 68 из 72 пунктов требований. Однако среди этих пяти пунктов есть два ключевых требования, по которым разногласия сторон принципиальны: соблюдение стандартов прав человека и отмена антитеррористического законодательства Турции. Учитывая, что еще в июле 2016 года Турция анонсировала приостановление всех своих обязательств в рамках Европейской конвенции по правам человека в соответствии со ст. 15 ЕКПЧ (отступление от условий конвенции во время войны или чрезвычайных обстоятельств), серьезно обсуждать «исполнительность» Турции по обязательствам миграционного соглашения ЕС – Турция невозможно.
Есть еще один лагерь европейских политиков — «щук», позиция которых — не иметь никакой активной позиции по вопросу миграционного соглашения ЕС – Турция. С одной стороны, заявленный принцип «один за одного», когда за каждого перемещенного на территорию Турции гуманитарного мигранта из Сирии Евросоюз берет на себя обязательство переселить одного сирийца на территорию государства – члена ЕС, не работает. Просто потому, что установленный лимит квот на переселение граждан Сирии в государства ЕС в размере не более 72 тыс. лиц не выполняется странами Европейского союза. С другой стороны, сама идея соглашения ЕС – Турция хотя и не отвергается открыто, но его выполнение ставится под сомнение.
Так, весьма незамысловато вышла из положения Венгрия, назначив на октябрь 2016 года национальный референдум, на котором граждане страны должны ответить на вопрос: «Хотите ли вы, чтобы ЕС имел право давать указания о принудительном расселении неграждан Венгрии на территории Венгрии».
Наиболее многочисленный лагерь составляют европейские политики — критики, или «раки», требующие отыграть назад условия миграционного соглашения ЕС – Турция и нажать кнопку «Reset-перезагрузка» в обсуждении путей разрешения миграционного кризиса. Канцлер Австрии Кристиан Керн уже заявил о новой повестке выхода из миграционного кризиса, которую он готов предложить на рассмотрение европейского парламента в сентябре. Его поддержал министр иностранных дел страны Себастьян Курц, заявивший о необходимости полного пересмотра политики защиты границ ЕС и отхода от обязательств ЕС в рамках соглашения с Турцией.
Все новое — хорошо забытое старое
Стремление регулировать наплыв нежелательных мигрантов путем заключения соглашений с третьими странами, подобно миграционному пакту ЕС – Турция, — это отнюдь не новая идея европейских политиков. В далеком 2010 году правительство Ливии во главе с Муаммаром Каддафи требовало от ЕС ежегодно €5 млрд в обмен на сдерживание нежелательных миграционных потоков в Европу. Тогда лоббистом этого пакта на европейской арене выступала Италия и ее премьер-министр Сильвио Берлускони, которые должны были «убедить европейских коллег в необходимости и важности ливийского проекта».
После падения режима Каддафи вновь образованное правительство Ливии давило на Европейский союз, требуя скорейшего признания новой власти под угрозами наплыва 1,5 млн незаконных мигрантов из Африки в Европу. Несмотря на неудавшуюся судьбу первого миграционного соглашения ЕС – Ливия, сама идея подписания подобных договоренностей в настоящее время набирает обороты. Лидеры стран Африканского континента, заинтересованные в получении экономических преференций от ЕС и сохранении человеческого капитала в своих странах, и политики в Брюсселе обсуждают планы по подписанию миграционного соглашения между ЕС и странами Африки.
В череде правовых актов, регулирующих межстрановую и межконтинентальную мобильность, миграционное соглашение ЕС – Турция занимает особое место.
Во-первых, этот документ является примером самой быстро разработанной концепции противодействия миграции и претворения ее в жизнь. Первоначальный проект соглашения был утвержден и подписан в течение нескольких дней.
Во-вторых, отдельные положения этого соглашения провоцируют открытый конфликт интересов между действующими членами ЕС, Турцией как потенциальным членом ЕС и самим Европейским союзом.
Обсуждение возобновления членства Турции в ЕС вызывает напряженность в отношениях ЕС – Кипр, потому что оно заново ставит вопрос о территориях самопровозглашенной в 1983 году Турецкой Республики Северного Кипра, занимающей северную треть острова Кипр и официально находящейся под юрисдикцией Турции.
В-третьих, несмотря на все первоначальные сомнения в возможности реализации условий данного соглашения и уверенность в последующих нарушениях в его исполнении со стороны обеих сторон, внутри Европы до сих пор существуют влиятельные силы, заинтересованные в реализации миграционного соглашения ЕС – Турция.
Всадники Апокалипсиса
Сам факт подписания соглашения между ЕС и Турцией был назван Жан-Клодом Юнкером «подвигом Геракла», хотя настоящим подвигом является координация и логистика исполнения этого соглашения, которая тяжким бременем ляжет на Европейскую комиссию и государства – члены ЕС.
Сегодня принято много говорить о том, насколько большую работу проводит Турция по приему, расселению и координации гуманитарных мигрантов внутри страны. Это вызывает уважение и признательность, которые, однако, не перекрывают сомнений и опасений по продвигаемым в то же самое время законодательным инициативам меджлиса страны.
Совершенно тихо, без большой огласки в западных СМИ прошло обсуждение пакета законопроектов, предусматривающего ускоренный и упрощенный порядок получения турецкого гражданства лицами, прибывшими на территорию Турции в качестве гуманитарных мигрантов. Законопроект не одобрили.
Но представьте себе, если бы данный законопроект был утвержден национальным парламентом, то либерализация визового режима ЕС – Турция де-юре открыла бы двери в Европу тем самым гуманитарным мигрантам, за сдерживание которых Европейский союз готов идти на серьезные уступки Турции.
Стэнфордский историк Йен Моррис в своей книге «Почему Запад главенствует сегодня», перефразировав главу Откровений Иоанна Богослова, называл миграцию, голод, климатические изменения и крушение государств — всадниками Апокалипсиса, которые будут определять судьбу современного человечества в ближайшей перспективе.
Понимание этого есть у отдельных европейских политиков, недаром министр внутренних дел ФРГ Томас де Мезьер заявил: «...или это миграционный кризис, который мы разрешим, или это глобальные изменения, остановить которые нам не под силу из-за недостатка их понимания».
Сегодня очевидно, что облик будущей Европы родится в том числе и в преодолении миграционного кризиса и «станет суммой тех решений, которые будут приняты для разрешения этого миграционного кризиса». Именно поэтому не стоит надеяться на либерализацию визового режима ЕС – Турция и стоит подождать новой общеевропейской концепции преодоления миграционного кризиса, которая, скорее всего, будет представлена осенью – зимой этого года.
Автор — директор Института миграционной политики