— После многолетних дискуссий с 2017 года правительством была запущена реформа контрольной и надзорной деятельности до 2025 года. Почему потребовался такой длинный горизонт?
— Мы исходим из того, что для решения задачи необходимо перестроить всю систему требований, которые предъявляются к организации контрольно-надзорной деятельности. На прежних этапах реформы решались текущие вопросы без видения того, к какому результату мы должны прийти. Новый виток реформы ориентирует нас на конечную модель. Она заключается в снижении ущерба и для населения, и для государства.
Сами контрольно-надзорные требования, по своей сути, никогда не подвергались такой жесткой ревизии. Они как снежный ком накапливались. При возникновении новых угроз или рисков принимались новые требования, а старые при этом оставались. Теперь мы имеем огромный массив требований, которые контрольно-надзорные ведомства, отвечающие за их проверку, не в состоянии привести к общему знаменателю.
Доходит до абсурда. Например, по правилам, принятым еще до Второй мировой, полковник милиции, выходящий на пенсию, имеет право получить лошадь. Даже недавно был судебный процесс, в ходе которого человек, уходящий на пенсию в звании полковника милиции, доказал, что ему должны предоставить лошадь.
— И как, предоставили?
— Насколько я знаю, да.
Другая наша задача — сделать контроль умным. Подход, который мы сейчас обсуждаем, — это подход, когда все предприниматели и организации разбиваются на группы в зависимости от критериев риска.
К организациям в высокой группе риска надо приходить с плановыми проверками достаточно часто. Не реже раза в год. Если риск низкий, тогда вообще не надо приходить. Это позволит сэкономить в том числе и ресурсы государства.
Пока у нас слишком большое количество инспекторов, которые приходят туда, куда в принципе приходить не нужно.
Следующий компонент предлагаемых изменений — оценка эффективности. Традиционно, еще с советских времен, в большинстве контрольных органов существует палочная система, когда их работа оценивается исходя из количества проверок и выявленных нарушений. Мы же исходим из того, что эффективность должна оцениваться на основании минимизации и сокращения ущерба.
Еще одно направление — профилактика. Сейчас контролеры совсем не задумываются о том, как помочь бизнесу предотвратить нарушение или подсказать, как правильно себя вести. Задача только одна — найти и наказать. В законодательстве есть пробелы, когда можно трактовать закон по-разному. Контролер же должен будет давать ориентир, как правильно действовать.
— Вы ни разу не привязали эту матрицу к датам. Каких результатов вы сможете добиться к маю 2018 года, чтобы у бизнес-сообщества не возникло ощущения очередной кампании, которая заглохнет сразу после выборов?
— Для каждого компонента, конечно, свои сроки. Для бизнеса сейчас основным маркером является количество проверок.
Это количество должно существенно уменьшиться за счет того, что по основным, социально значимым видам контроля уже в этом году будет внедрен риск-ориентированный подход. Планы проверок на 2018 год формируются во второй половине 2017 года. Все они по основным видам контроля должны быть составлены на основании новых подходов. Это значит, что к предпринимателям, которые попали в зону низкого риска, в 2018 году вообще не придут с проверками.
В модели, которые мы закладываем, высокая группа риска должна быть минимальна.
Для внедрения риск-ориентированного подхода уже в этом году предлагается утвердить показатели оценки эффективности по всем массовым и социально значимым видам контроля-надзора. У контролеров должны быть подготовлены своды правомерного поведения бизнеса по тем точкам, где есть неоднозначность. И такие же своды — чего делать нельзя.
Тут принципиальный вопрос: если контролер выпустил такой свод разъяснений, то контролируемый, следуя ему, не нарушает закон. То есть если контролер что-то разъяснил, а потом выяснилось, что он разъяснил плохо и неправильно, недодумал что-то, то к суду того, кто следовал его указаниям, привлечь нельзя.
Это единственная возможность дать возможность бизнесу действовать правомерно. Все другие пути слишком медленные: по статистике, на принятие нормативного акта исполнительной власти требуется до 330 дней. Судебная практика занимает несколько лет. Без изменения всей конструкции мы ставим предпринимателя в ситуацию, когда он говорит, что лучше вообще ничего не делать.
— На этапе подготовки модели реформы она обсуждалась как просто перетасовка контрольных ведомств в целях борьбы с коррупцией...
— Борьба с коррупцией и кадры — отдельный тренд, который связан с тем, что зарплаты в контрольных органах очень низкие.
Например, начальник территориального управления в регионе получает около 25 тыс. рублей, а специалист начального звена — 7 тыс. рублей. Как люди с такими зарплатами могут проводить проверки предпринимателей и налагать огромные штрафы?
Понятно, что есть дисбаланс. Поэтому надо выстраивать линию, которая будет все-таки как-то учитывать коррупционные риски. То есть необходимо соотнести принимаемые решения с уровнем компетентности и оплаты труда. Если человек принимает решения, то он должен иметь зарплату, которая обеспечивает ему нормальный прожиточный минимум.
— Что означает предлагаемый cтандарт зрелости управления результативностью и эффективностью контрольно-надзорной деятельности?
— «Стандарт зрелости» — это условное обозначение документа, который должен показать федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим контрольно-надзорную деятельность, тот вектор развития, который необходимо пройти по каждому из направлений.
Например, «стандарт зрелости» с точки зрения оценки эффективности должен содержать описание четырех этапов развития контролера. Первый этап заключается в том, что необходимо утвердить показатели оценки эффективности и результативности контрольного органа.
На втором уровне необходимо определиться с данными. То есть понять, откуда берутся данные, по которым считаются показатели. Насколько они всеобъемлющи, объективны, корректны и вообще отражают реальность.
Когда мы поймем, что у нас модель работает правильно, все данные собираются правильно, эффективность оценивается правильно, мы переходим на третий уровень — применение показателей и внедрение системы оценки до уровня конкретного инспектора. Каждый инспектор должен четко понимать, что от него требуется и какой он вклад делает в достижение общих показателей, в том числе и межотраслевых. На этом уже будет основываться распределение трудозатрат служащих, их карьерный рост и премии.
И, наконец, четвертый, самый высокий, уровень зрелости. Это уже внедрение механизма управления результативностью и эффективностью, их использование в процессе стратегического планирования и проведение международных сопоставлений показателей. Здесь нам нужно будет сформулировать так называемые принципы«умного регулирования», то есть определить, как результаты деятельности органов влияют на институциональную среду, что нужно поменять в регулировании, чтобы достичь лучших результатов.
— И как все эти этапы удастся синхронизировать на федеральном уровне и в регионах?
— Региональные проекты — отдельный вопрос, который идет немножко по другому треку. Для регионов мы прописали отдельную модель. Мы не можем для регионов установить детальные правила так же, как на федеральном уровне. Речь ведь идет о собственных полномочиях регионов. Поэтому мы дали целевые ориентиры по нормативной базе по каждому виду регионального контроля. На федеральном уровне мы должны будем определить критерий отнесения к категориям рисков по семи массовым региональным контролям.
— А у вас нет ощущения изобретения велосипеда? Вы же упомянули пробелы законодательства, которые позволяют трактовать контрольные нормативы то так, то эдак. А чем плохо прецедентное право, которое сразу вам устранит и проблему подстраивания модели, и вот эти пробелы?
— Плохо или хорошо прецедентное право, сложно обсуждать применительно к нашей правовой системе. Просто потому, что у нас другая — континентальная — модель и формирование прецедентного права требует изменения всей правовой парадигмы нашего государства. Но если говорить о том, как складывается правоприменительная практика, мы видим, что разные суды принимают противоречащие друг другу решения. А правки, которые контролеры, может быть, и хотят внести в нормативы, занимают очень много времени. Нам же нужно создать механизм, когда не тратится время на утряски. Механизм, который позволит контролирующему органу сказать бизнесу: делайте здесь вот так, это правомерное поведение. И помочь бизнесу эти вопросы решить.
— В проекте говорится о создании системы переоценки рисков в зависимости от фактического распределения ущерба по категориям риска (классам опасности), в том числе с использованием массивов «больших данных» (Big Data). Создание таких информационных систем недешево. Во сколько вам обойдется эта реформа в целом и ее информационное обеспечение в частности?
— На первом этапе у нас уже есть система ГАС «Управление», чтобы объединять различные данные. Мы исходим из того, что все контрольные органы должны будут предоставлять информацию в единый реестр проверок, который ведет Генпрокуратура, по контролю над мероприятиями. С другой стороны, оценка эффективности, риск-ориентированный подход — это аналитические данные, которые надо аккумулировать в рамках системы ГАС «Управление». Здесь стоимость не очень высокая.
Другое дело — работа по выстраиванию умного контроля. Здесь действительно нужна работа с «большими данными», с использованием новых технологий. И вот это очень дорого. Сколько это стоит, сейчас, наверное, никто толком не ответит. Потому что у нас очень мало специалистов, которые в состоянии создавать системы анализа таких данных и работать с искусственным интеллектом. Они есть в основном в крупных коммерческих организациях.
— Глава Сбербанка Герман Греф хвастает, что у него такие специалисты есть…
— У нас большая проблема с подготовкой таких кадров. Невозможно привлечь таких специалистов в каждый контрольный орган. Это нерешаемая задача. Такую работу нужно проводить совместно, из единого центра. Я считаю, что такой центр необходимо создать. Должна появиться структура, которая в рамках правительства могла бы заниматься разработкой и предоставлением сервисов для органов власти в области искусственного интеллекта, анализа Big Data. Наверное, не только для контроля-надзора, но и для других сфер государственного управления.
Понятно, что это обойдется недешево. Сейчас остро стоит вопрос о том, что использование инфраструктуры «электронного правительства» коммерческими организациями — это необходимый шаг к развитию цифровой экономики. С этой точки зрения мы понимаем, что необходимо в рамках существующей системы создать правила игры, определить, как бизнес участвует и использует инфраструктуру «электронного правительства». В тех странах, которые на это пошли, бизнес сам финансирует развитие такой инфраструктуры.
Поэтому решение, наверное, находится в этой плоскости. Мы сейчас думаем о том, как правильно определить формат работы, и будем выходить в правительство с предложениями.