Цивилизация
Административные реформы Петра I привели к неразберихе в устройстве центрального управления Россией. Единственной центральной властью был сам царь со своими сподвижниками. Ему приходилось лично решать многие, порой совершенно незначительные вопросы. Распыление по мелочам мешало Петру I концентрироваться на более важных делах. Зрела необходимость учреждения коллегиального органа, на который можно было бы переложить часть функций.
Около 1700 года исчезла как постоянное учреждение старая Боярская дума. Ее заменила ближняя канцелярия царя. Ведение государственных дел в Москве во время своих регулярных поездок Петр поручал нескольким доверенным лицам. Однако за несколько месяцев до Прутского похода в 1711-м Петр всерьез задумался о целесообразности делегирования полномочий по управлению страной в период своего отсутствия не конкретным людям, а учреждению.
Так появился знаменитый указ: «Определили быть для отлучек наших правительствующий Сенат для управления».
В первый состав вошли девять сенаторов из числа наиболее приближенных к царю людей — граф Иван Мусин-Пушкин, боярин Тихон Стрешнев, князь Петр Голицын, князь Михаил Долгоруков, Григорий Племянников, князь Григорий Волконский, генерал-кригсцальмейстер Михаил Самарин, генерал-квартирмейстер Василий Апухтин и Назарий Мельницкий. Все они обладали равными голосами. На первых порах Сенат заменил собой старые думские комиссии, назначаемые для того, чтобы в отсутствие государя «Москву ведать», и постоянную «Расправную палату» — судебный департамент Боярской думы.
«Одним указом 2 марта 1711 года Петр на время своего отсутствия возлагал на Сенат высший надзор за судом и расходами, заботу об умножении доходов и ряд особых поручений о наборе молодых дворян и боярских людей в офицерский запас, об осмотре казенных товаров, о векселях и торговле, а другим указом определял власть и ответственность Сената: все лица и учреждения обязаны повиноваться ему, как самому государю, под страхом смертной казни за ослушание; никто не может заявлять даже о несправедливых распоряжениях Сената до возвращения государя, которому он и отдает отчет в своих действиях», — писал знаменитый историк XIX – начала XX веков Василий Ключевский.
В данной Сенату инструкции говорилось: «Денег как возможно собирать, понеже деньги суть артериею войны».
Вскоре Сенат стал высшим судебным и управленческим коллегиальным органом. Его связь с губерниями осуществлялась через специальных комиссаров. При этом изначально царь планировал создать лишь временный орган власти, не рассчитывая находиться в отъезде постоянно.
Петра I очень заботило отсутствие надлежащего контроля за управлением – поэтому в том же 1711 году появилась должность обер-фискала, которому подчинялись фискалы на местах. Они не получали жалованья. В их обязанности входило доносить Сенату и царю о всех злоупотреблениях, проступках и любых неблаговидных деяниях должностных лиц, как то: казнокрадство, взяточничество, нарушение законопорядка и т. д. Если донос подтверждался, фискал получал половину имущества осужденного, если нет – никакого наказания не нес.
Над самим Сенатом с 1715 года надзирал специальный сенатский генерал-ревизор, с 1721-го контроль осуществляли помесячно офицеры гвардии.
В 1717 году, делая Сенату из-за границы выговор за беспорядки в управлении, Петр призвал сенаторов строго за всем смотреть: «понеже иного дела не имеете, точию одно правление, которое ежели неосмотрительно будете делать, то пред богом, а потом и здешнего суда не избежите». В первые годы своего существования Сенат находился в Москве. Иногда царь вызывал сенаторов в место своего временного пребывания – например, в Петербург, Нарву или Ревель (ныне Таллин). Они приезжали с ведомостями для отчета и вводили Петра в курс дел.
Технология отношений царя с правительствующим Сенатом представлена в опубликованном в 1876 году «Описании документов и бумаг, хранящихся в Московском архиве Министерства юстиции». Отмечается, что занятый военным походом Петр не имел времени бывать в Москве, «а между тем его, конечно, не могло не интересовать новое, им созданное, высшее учреждение, как устроилось оно, как идут у него дела».
«Петру хотелось иметь Сенат в полном его составе, но чтобы не остановить течение дела, он приказывает ехать к нему только двум или трем сенаторам «для того, чтобы там дела не стали». Но если Сенат при получении письма будет иметь достоверное известие, что Карл XII (король Швеции. – «Газета.Ru») выехал из Турции, то весь Сенат должен к нему ехать, что и понятно, так как подобное событие было бы для России настолько важно, что тут уже нечего было останавливаться перед временной остановкой дела в Сенате; тогда Петру необходимо было бы сделать много новых важных инструкций, о многом переговорить и посоветоваться со своим помощником – Сенатом на счет будущих мер», — отмечалось в «Описании».
Учреждение Сената еще не означало создания нового центрального аппарата управления, призванного заменить уже почти развалившуюся систему приказов. Но в 1712 году у Петра I возникла идея организовать по образцу Швеции коллегии, которые могли ведать отдельными отраслями управления. Для изучения заграничного опыта были направлены группы специалистов. В 1718-м был подписан указ об учреждении девяти коллегий: Чужестранных дел, Камер-коллегии (сбор доходов), Юстиц-коллегии, Ревизион-коллегии (финансовый контроль), Штатс-контор-коллегии (государственные расходы), Воинской, Адмиралтейской, Коммерц-коллегии (торговля), Вотчинной коллегии, Берг-коллегии (горнозаводская промышленность) и Мануфактур-коллегии. Структура и функции коллегий вплоть до организации делопроизводства, процедуры заседаний были подробно разработаны в генеральном регламенте и регламентах отдельных коллегий. Так была заложена основа унификации и бюрократизации государственного управления.
Согласно формулировке Ключевского, временная комиссия, каковой Сенат являлся в 1711-м, постепенно превращалась в постоянное верховное учреждение.
В 1718-1722 годах Сенат был реформирован. Его членами стали все президенты коллегий, вводилась должность генерал-прокурора, подчинявшегося только царю. Генерал-прокурор мог опротестовать и приостановить решение Сената. Основная функция прокурорского контроля заключалась в надзоре за соблюдением правопорядка. Первым генерал-прокурором стал Павел Ягужинский.
Институт прокуратуры имел наиболее практическое значение из всех учреждений, когда-либо состоявших при Сенате.
После смерти Петра I в 1725 году положение Сената, его роль и функции в системе государственного управления постепенно менялись. Сенат вместо Правительствующего стал именоваться Высоким. При Екатерине I и особенно при Петре II роль Сената значительно снизилась: власть в эти правления сосредоточилась в руках членов Верховного тайного совета. В 1741-м императрица Елизавета Петровна издала Указ «О восстановлении власти Сената в правлении внутренних государственных дел», но реальное значение Сената в делах внутреннего управления было невелико.
После учреждения в 1802 году министерств за Сенатом остались функции высшего судебного органа и органа надзора.
5 декабря 1917 года декретом Совнаркома «О суде» было постановлено «упразднить доныне существующие общие судебные установления»: окружные суды, судебные палаты и Сенат со всеми департаментами. Как высшая судебная инстанция Сенат был восстановлен при власти Александра Колчака в Сибири. В 1919 году деятельность правительствующего Сената восстановили и на контролируемом белыми Юге России: соответствующее соглашение заключили атаман Всевеликого Войска Донского Африкан Богаевский и главнокомандующий Вооруженными силами Юга России Антон Деникин. После поражения белых армий в Гражданской войне история Сената в России завершилась во второй раз.