Цивилизация
Околокремлевский фонд — Институт социально-экономических и политических исследований (ИСЭПИ) — в понедельник опубликует аналитическую записку, посвященную возможным подходам к реформированию системы местного самоуправления (МСУ). Документ в закрытом режиме готовился еще к конференции «Общероссийского народного фронта», проходившей 4–6 ноября. Обнародовать материалы решено было после послания президента Федеральному собранию, в котором Владимир Путин призвал подумать о том, как привести ситуацию в системе МСУ «в соответствие со здравым смыслом, с требованием времени».
Конкретики в словах главы государства тогда не прозвучало, хотя, по информации «Газеты.Ru», изначально предполагалось, что конкретные рамки реформы МСУ в послании все же будут обозначены. Однако за несколько дней до его оглашения концепция изменилась и было решено оставить те обтекаемые формулировки, которые в итоге и прозвучали.
В числе причин — необходимость предварительно протестировать реакцию общественного мнения на возможные направления реформы
и дать возможность высказаться по этому поводу правительству, которое Кремль до сих пор к обсуждению не привлекал.
Выборы мэров отменяются, гордумы ликвидируются
В своей аналитической записке (есть в распоряжении «Газеты.Ru») ИСЭПИ предлагает две возможные модели реформирования системы МСУ.
Первая модель предусматривает создание в России одноуровневой системы местного самоуправления вместо существующей двухуровневой. Речь идет о том, чтобы распространить уровень государственной власти на городские округа и муниципальные районы.
В случае внедрения данной модели каждый регион будет состоять из определенного числа городов и административных районов. Статусом же муниципальных образований в соответствии с данной моделью будут обладать действующие городские и сельские поселения и специально создаваемые внутригородские муниципальные образования на базе существующего административно-территориального деления городов.
В их ведении предлагается оставить решение исключительно хозяйственных вопросов.
Вопросы же образования, здравоохранения, строительства жилья и т.д. должны быть полностью отнесены к ведению административных районов и городов, то есть на уровень госвласти.
Данная модель, во-первых, предполагает отмену выборов мэров.
Взамен предлагается создать районные и городские государственные администрации, главы которых назначаются губернатором.
Таких глав эксперты ИСЭПИ считают возможным наделить «полусвободным» мандатом с обязанностью периодических отчетов перед населением и представительными органами МСУ «первого уровня на его территории».
Избирателям или же представительным органам МСУ предлагается дать возможность требовать досрочной отставки главы районной или городской администрации в случае, например, выражения недоверия по итогам работы за год.
Вторая особенность данной модели — упразднение городских дум и районных советов, поскольку они уже не будут находиться в системе МСУ. В ИСЭПИ считают, что
ликвидация гордум и райсоветов будет компенсирована за счет формирования внутри городских округов местных советов, депутаты которых будут избираться на прямых выборах.
Введение одноуровневой системы МСУ, утверждают эксперты, позволит упростить и процесс преодоления муниципального фильтра на губернаторских выборах: кандидатам не придется собирать подписи муниципальных депутатов «второго уровня».
Выборы мэров отменяются, гордумы остаются
Вторая модель реформирования системы МСУ предполагает сохранение двухуровневой системы местного самоуправления, но кардинально ее меняет.
Речь идет о том, чтобы законодательно закрепить новый вид муниципального образования — городскую агломерацию.
Называть агломерациями предлагается столицы субъектов и крупные города. В ведение агломераций, говорится в записке, можно передать такие вопросы местного значения, как промышленная политика, здравоохранение, дорожное строительство и т.д. Внутри агломерации предусматривается создание муниципальных образований «низового уровня» — так называемых внутриагломерационных образований.
Данная модель предполагает отмену выборов мэров региональных столиц и крупных городов, но предусматривает сохранение городских дум.
Главы агломераций должны будут назначаться губернатором по согласованию с депутатами гордумы. Но депутатов гордумы предлагается избирать не прямым голосованием, а из числа депутатов представительных органов внутриагломерационных образований.
«По результатам непрямых выборов каждая внутриагломерационная территория оказывается представлена в городской думе депутатом из своего состава, имеющим наибольший авторитет и уровень компетенции», — говорится в записке.
Предполагается, что главам администраций городских агломераций нужно будет ежегодно отчитываться перед представительными органами власти и (или) гражданами. Кроме того, авторы записки считают возможным законодательно прописать процедуру отзыва главы администрации либо представительным органом, либо населением.
Для того чтобы провести реформу МСУ в соответствии с вышеприведенными схемами, вносить поправки в Конституцию не придется,
уверяют в ИСЭПИ. Достаточно будет поправок к закону об общих принципах организации местного самоуправления. Прежде чем внедрять ту или иную модель, предлагается сначала в режиме пилотирования провести эксперимент в нескольких регионах, которые различны по своим характеристикам, — в национальных республиках, сложносоставных субъектах и т.д. Внести соответствующие поправки в федеральное законодательство авторы записки считают необходимым в весеннюю сессию Госдумы в 2014 году, а окончательно завершить создание новой системы МСУ — до середины-конца 2015 года.
«Речь идет о том, что надо уничтожить МСУ»
«Сейчас исполнение социально-экономических задач возлагается на губернаторов, но ряд вопросов, например зарплаты в школах и детских садах, остаются на муниципальном уровне. За счет модели №1, распространения уровня госвласти на городские округа и муниципальные районы, и модели №2, создания городских агломераций, мы расширяем возможность субъектов в решении этих вопросов», — утверждает замдиректора ИСЭПИ Александр Пожалов.
Например, в случае реализации первой модели «есть возможность более четко привязать один налог к одному бюджету»: «Налог на прибыль будет целиком идти в региональный бюджет, а не расщепляться между региональным и местным, как сейчас».
В случае реализации второй модели, продолжает эксперт,
«губернаторы не будут заинтересованы ущемлять крупные города в поступлении средств из региональных бюджетов, поскольку сами будут управлять агломерациями».
Отмену выборов мэров, которая предусмотрена обеими моделями, нельзя оценивать однозначно негативно или однозначно позитивно, поскольку «отсутствие политического противостояния мэра и губернатора может решить социально-экономические задачи», полагает Пожалов. По его словам, публикация аналитической записки — это «лишь приглашение к дискуссии, но моделей реформирования МСУ может быть гораздо больше, чем две».
Политолог Ростислав Туровский считает, что
обе модели реформирования, предложенные ИСЭПИ, уничтожают местное самоуправление:
«Фактически эти модели способствуют решению проблемы через ее ликвидацию. Речь идет о том, что надо уничтожить МСУ, создав на его месте уровень госвласти».
Первая модель, по словам эксперта, предполагает, что на уровень госвласти поднимаются «те относительно живые структуры местного самоуправления, которые сейчас есть». Это городские округа и муниципальные районы.
«В итоге в системе МСУ предполагается оставить только поселенческий уровень — абсолютно мертвый, не имеющий денег», —
говорит Туровский, отмечая, что это несколько противоречит тому, что обсуждалось на недавнем съезде муниципальных образований с участием президента. Там речь шла как раз о том, чтобы решить проблемы уровня поселений:
«Получается, что этот уровень остается без ресурсов и с высокой долей вероятности у него будут изъяты полномочия, поскольку он не в состоянии их реализовать».
Вторая модель, создание городских агломераций, неоднократно обсуждалась на уровне Минрегиона.
«Эта модель может стать компромиссной, поскольку создается видимость сохранения системы МСУ.
Но при этом общеагломерационный орган (гордума. — «Газета.Ru») не сможет избираться на прямых выборах», — отмечает эксперт.
По мнению Туровского, власть не знает, что делать с местным самоуправлением. Предложения реформировать его говорят о том, что предыдущая реформа МСУ, которую готовил нынешний вице-премьер Дмитрий Козак, не состоялась. Предложения ИСЭПИ — это своего рода пробный шар, вброшенный с целью «проверить реакцию общества, экспертов, мнение элит», а в дальнейшем выйти на принципиально новые решения.
«Но МСУ все равно останется несамостоятельным, лишенным финансирования. А такое его переподчинение (в соответствии с моделями, предложенными ИСЭПИ. — «Газета.Ru») отражает растущие финансово-экономические проблемы государства.
У власти есть соблазн как-то залатать проблемы,
перераспределив (полномочия. — «Газета.Ru») в пользу госвласти. Системно это ничего не решит», — уверен Туровский.
Что касается упрощения муниципального фильтра на губернаторских выборах, которое предусматривает первая модель, то, как говорит эксперт, «все это притянуто за уши»: «Муниципальный фильтр совсем из другой оперы. Здесь же происходит замах на всю систему муниципального самоуправления. Естественно, она затевалась не ради того, чтобы облегчить преодоление муниципального фильтра».
