Цивилизация
В четверг Министерство экономического развития (МЭР) представило проект закона «О федеральной контрактной системе», который должен придти на смену нынешнему закону о госзакупках.
По словам министра Эльвиры Набиуллиной, законопроект может быть принят уже в конце этого — начале следующего года, а полное внедрение федеральной контрактной системы (ФКС) «будет занимать как минимум три года».
«При разработке ФКС ставили несколько задач. Первая — решить острые проблемы, которые накопились в сфере госзакупок. Второе – дать новую правовую систему координат для развития системы госзаказа», — заявила, представляя проект, Набиуллина. Она подчеркнула, что при разработке ФКС учитывали специфическую в России правовую среду, в которой работает система госзаказа. Среди главных вызовов министр назвала постоянно возрастающее количество несостоявшихся конкурсных процедур, крайнюю забюрократизированность всей системы заказа, при которой «формальное соблюдение становится индульгенцией для заказчика». Кроме того, по словам Набиуллиной, на сегодняшний день ограничены возможности по закупкам в сфере науки и культуры, и, наконец, никто не несет ответственности при закупке предметов роскоши для нужд госорганов.
В новом законе все эти проблемы пытались решить. Главная идея документа — распространить контроль над осуществлением госзакупок на конечный результат. Предполагается, что государство будет следить не только за тем, как проходила сама закупка, но и за тем, что заказчик получил в итоге, в частности насколько удовлетворительным оказалось качество товара.
«Заказчики, их должностные лица обязаны обеспечивать достижение ожидаемого наиболее выгодного для заказчика результата осуществления закупок товаров, работ и услуг в соответствии с запланированным объемом подлежащих удовлетворению государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах, а также эффективность расходования бюджетных средств на указанные цели», — сказано в документе. Должностные лица заказчиков несут за свои действия и бездействие персональную ответственность.
Принципиально новой является норма об общественном контроле над закупками. Об этом говорится в статье 4 нового закона «Общественный контроль в федеральной контрактной системе» (входит в представленный пакет). Согласно этой статье,
граждане смогут создавать общественные организации, чтобы следить за прозрачностью проводимых закупок. «В целях осуществления общественного контроля граждане вправе объединяться на добровольной основе в общественные объединения, основной уставной деятельностью которых является осуществление общественного контроля», — говорится в документе.
«Мы развиваем те положения, которые есть сейчас, когда контроль возможен на стадии размещения заказа. ФКС предоставляет возможность наблюдения на всех этапах заказа», — пояснил замминистра экономического развития Алексей Лихачев.
Объединения получат право вносить свои предложения по совершенствованию контрактной системы, направлять запросы о ходе исполнения контрактов (они будут подлежать обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством, то есть в тридцатидневный срок), оценивать закупки.
Большие надежды МЭР возлагает на долгосрочное планирование. В ведомстве хотят, чтобы сводный прогноз необходимых госорганам закупок формировался на срок не менее 5 лет и был привязан к содержанию различных госпрограмм. Составлять сводный прогноз предлагается с 2013 года.
Кроме того, должны быть составлены планы-графики, в которых будет описано не только стратегическое направление будущих закупок, но и более конкретно определено, что, когда и за сколько собирается покупать заказчик. «Планы-графики разрабатываются ежегодно на 1 год и утверждаются руководителями заказчиков в десятидневный срок со дня принятия закона (решения) о бюджете», — говорится в документе. До 1 января 2015 года их можно составлять и в отсутствие сводных планов.
Закупки товаров, работ, услуг, не предусмотренные планами-графиками, не могут быть осуществлены.
Реформирование законодательства приведет к созданию новой структуры. В пункте 6 статьи 3 говорится, что «в целях взаимодействия» госорганов и органов местного самоуправления с гражданами при правительстве будет создан совет по федеральной контрактной системе.
В совет будут входить как чиновники, так и представители общественных организаций, последних должно быть больше. «Представители общественных объединений по контролю, иных общественных объединений и объединений юридических лиц должны составлять простое большинство членов совета по федеральной контрактной системе», — говорится в документе.
Совет сможет вносить предложения по совершенствованию законодательства, рассматривать результаты общественного контроля. Члены совета смогут требовать устранения выявленных нарушений как путем обращения к заказчикам, так и через правоохранительные органы.
Начальную цену контракта придется обосновывать.
Этому посвящена часть 2 статьи 21 документа. Предусмотрено пять основных методов обоснования цены: нормативный (применяется в случае, если по отношению к товару или услуге установлены некие нормативы), тарифный (цена определяется в соответствии с тарифом), индексации (если нужно закупить товар, который уже закупался ранее, то может быть просто проиндексирована цена на уровень инфляции), запросный метод (нужно изучить предложение не менее пяти организаций). Есть еще также метод одной цены: в этом случае цена контракта определяется по цене от единственного поставщика производителя. Кроме того, авторы предусмотрели, что, если заказчик не сможет воспользоваться ни одним из перечисленных методов, он сможет выбрать цену по другому критерию. При этом оговорено, что источниками информации могут быть сведения государственной статистики, данные из единой информационной системы, результаты исследования рынка, проведенные по заказу заказчика. В документе сказано, что исчерпывающий перечень источников информации о цене вправе установить правительство. Методические указания о том, как именно будет обосновываться цена, должно будет дать Минэкономразвития.
Оценка обоснованности выставленных цен будет проводиться в ходе мониторинга и аудита. Согласно части 6 статьи 21, «должностные лица заказчиков несут дисциплинарную, вплоть до увольнения, и административную ответственность за нарушение требований к обоснованию осуществления закупки».
Требование обоснованности заказа присутствует в новом документе во избежание засилья люксовых закупок. При оценке обоснованности нужды будут учитывать, в частности, насколько данная закупка соответствует «функциям и полномочиям, нормативно закрепленным за главными распорядителями бюджетных средств и заказчиками».
Предусмотрено, что из правила по формированию начальной цены могут быть исключения. Сферы деятельности, в которых устанавливаются особенности определения начальных цен, могут быть установлены правительством.
Исключений вообще предусмотрено много. Так, в статье, посвященной определению критериев, при которых потенциальный исполнитель контракта допускается до конкурса, после перечисления основных правил, которые есть и сейчас, написано, что правительство может установить дополнительные требования, которые могут касаться, например, наличия профессиональной квалификации или финансовых ресурсов.
Способы размещения закупок указаны в статье 23. Это открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений, закрытые способы осуществления закупок и так называемая закупка из единственного источника.
Какой способ выбрать в законопроекте, четко описано. Самым распространенным должен стать открытый конкурс. Он есть и сейчас. Но одно из основных отличий от действующего положения — если конкурс не состоялся по причине того, что поступила заявка только от одного поставщика, контракт с ним не заключается. Сейчас, если конкурс не состоялся, заказчик должен внести изменения в план-график или уточнить условия и перейти к процедуре запроса котировок. Кроме того, снижается роль цены при выборе победителя конкурса: она не обязательно является решающей.
Критерии оценки заявок перечислены в статье 31. Такими критериями могут быть цена контракта, расходы на эксплуатацию и ремонт, срок поставки, качественные характеристики товара, условия гарантии и квалификация самого поставщика. Но есть одно условие: правила игры должны быть определены заранее, то есть при размещении закупки должно быть указано, какими именно критериями будет руководствоваться при выборе заказчик и удельный вес каждого из них.
Конкурс с ограниченным участием подразумевает возможность введения предквалификации. Такое возможно, если речь идет о товарах или услугах «высокосложного или специализированного характера», которые способны поставить или выполнить только ограниченное число поставщиков (исполнителей, подрядчиков).
Двухэтапный конкурс описан в ст. 51. Такое возможно в случаях, когда заказчик считает, что для того, чтобы сделать выбор, ему необходимо провести консультации с поставщиками, но при заказе, например, обычной бумаги это невозможно. «Конкурс проводится для заключения контракта в целях проведения научных исследований, проектных работ, экспериментов, изысканий или разработок», — гласит документ.
Электронный аукцион проводится в отношении товаров из перечня, определенного правительством, и товаров, на которые есть сформировавшийся рынок и можно четко определить требуемые критерии, количество и денежные затраты (ст. 52). Если аукцион признан несостоявшимся, заказчик вправе провести его еще раз или перейти к процедуре запроса предложений.
Как и в случае с аукционом, заказчик вправе проводить закупки с помощью запроса котировок для закупки имеющихся в наличии товаров, работ или услуг, которые производятся неспециально или предоставляются не по конкретному описанию заказчика и для которых сложился рынок». Но, при этом должно соблюдаться ограничение: цена контракта не должна превышать пятьсот тысяч рублей, а совокупный объем закупок с помощью запроса котировок не должен превышать 10% от объема средств, предусмотренных на все закупки заказчика.
Запрос предложений проводится в отношении простых видов товаров и ограничен по финансам. Он является альтернативой запроса котировок.
К запросу предложений можно обращаться, если другие закупки были признаны несостоявшимися или если очень надо. «Если возникает срочная потребность (в том числе вследствие чрезвычайного события) в объекте закупок и проведение открытого конкурса или использование любого другого способа закупок нецелесообразно с учетом того времени, которое необходимо для использования таких способов», — говорится в документе.
Оговаривается, что речь идет о ситуации, когда заказчик «не мог предвидеть» эти обстоятельства и они не являются результатом «медлительности» или недостатков организации деятельности, не связаны с «увеличением в текущем финансовом году бюджетных ассигнований на цели обеспечения государственных и муниципальных нужд в результате экономии бюджетных ассигнований».
Закрытые закупки проводятся в случае, если речь идет об оборонном заказе или предметах, представляющих историческую ценность, музейных экспонатах.
Закупка у единственного поставщика может проводиться, например, если необходимый товар производит только один поставщик или если нужно докупить товар, который уже покупался в течение года, но не более чем в 10% от прежнего объема. Или если речь идет о продуктах естественных монополий (у единственного поставщика можно, например, закупать спортивную форму для сборной). Или если услугу может оказать только орган исполнительной власти в соответствии со своими полномочиями.
Чтобы из-за бюрократических процедур не случилось накладки, была написана статья 68, которая предусматривает особенности проведения запроса котировок для оказания скорой или неотложной помощи и нормального жизнеобеспечения граждан в исключительных случаях. Норма предусматривает, что требование к цене контракта для проведения запроса котировок может и не соблюдаться, если есть решение суда, согласно которому был расторгнут предыдущий контракт. Или в случае, если контрольные органы выдали предписание об отмене, например, электронного аукциона и проведения запроса котировок. Элемент срочности учитывается и в статье 71, где описан порядок подачи заявок на предварительный отбор в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера.
Перечень таких услуг устанавливает правительство, а закупка путем запроса котировок проходит среди участников, предварительно прошедших отбор. Их список обновляется ежегодно.
Система ФКС может потребовать увеличения бюрократического аппарата. «Для выполнения функций по планированию и осуществлению закупок заказчики создают специальные структурные подразделения (далее также «контрактные службы»)», устанавливает статья 36.
«Мы предлагаем рассмотреть в законе создание специальных контрактных служб. Во всем мире есть специалисты по госзакупкам», — сказал Лихачев, пояснив, что такие чиновники «кадрово растут и кадрово готовятся». «Нужно воспитать новую категорию чиновников. У каждого заказа должен быть свой контрактный офицер», — считает замминистра.
В целях оптимизации предусмотрено, что заказчики смогут объединять свои усилия в случае, если всем им необходим один и тот же товар. Например, заказ на бумагу, которая нужна всем ведомствам и учреждениям, может быть проведен в один присест.
Попытались авторы решить и проблему с недобросовестными поставщиками. У заказчиков появится больше способов для разрыва контракта. В частности, он сможет разорвать его в одностороннем порядке в случае, если поставщик не приступил к исполнению контракта. Сейчас в таких случаях приходится обращаться в суд.
В Минэкономразвития надеются, что принятие закона поможет сократить коррупцию в отрасли. «Задача — сделать каждый бюджетный рубль полновесным, чтобы в этом рубле было больше километров дорог, килограммов продовольствия и лекарств», — пояснила директор департамента развития федеральной контрактной системы МЭР Ольга Анчишкина. По ее словам, разработчики попытались дать правовое регулирование «для всех черных дыр, которые остались в 94-ФЗ». «Сейчас мы не защищены от фирм-однодневок и демпинга. Сейчас мы не можем расторгать контракт, даже если очевидно, что контракт не исполняется. Мы даем возможность действовать в рамках закона», — говорит она.
Какое ведомство будет отвечать за «содержательный контроль» госзакупок, решит правительство, сказала Набиуллина. А все, что касается прогнозирования и планирования госзакупок, необходимо увязать с процессом разработки госпрограмм.
Против ФКС выступает Федеральная антимонопольная служба (ФАС): в ведомстве настаивают на поправках в действующий 94-ФЗ «О госзакупках». «Создание ФКС (то есть взаимной увязки всех стадий закупок от планирования до исполнения контрактов) должно осуществляться на основе действующего законодательства (Бюджетного кодекса, Гражданского кодекса, закона 94-ФЗ), а не путем его отмены и перечеркивания того, что было достигнуто с 2006 года», — говорится в сообщении ФАС, размещенном на сайте.
«Мы считаем, что, если предложения Минэкономразвития будут реализованы, это, к сожалению, приведет к развалу системы госзаказа и резкому всплеску коррупции. Все, от чего мы уходили, все, что было до 1996 года, предлагается вернуть назад: заказчик сможет выставлять произвольные требования, не допускать тех, кто снижает стоимость, менять как угодно условия контракта, расторгать контракт в одностороннем порядке, предприниматели теряют возможность по быстрой защите своих прав. Предлагается даже самое ключевое достижение — общероссийский портал — отменить. Таким образом, в сфере госзаказа мы потеряем конкурентную среду», — сказал «Газете.Ru» начальник управления контроля государственного заказа ФАС Михаил Евраев. Свою версию законопроекта по совершенствованию системы госзаказа ФАС представит 13 сентября.
