Цивилизация
— Фундаментальное разногласие в позиции министерства и ФАС начинается с подхода к реформированию системы госзакупок. Почему министерство против того, чтобы внести поправки в уже существующий 94-ФЗ?
— Формальный ответ — потому что президент поручил. Это четко написано и в Бюджетном послании акцентировано – кардинальная реформа госзаказа, создание целого пакета обновленного законодательства, связанного с реализацией госзаказа. Конечно же, все уже привыкли править 94-ФЗ. В этом смысле, конечно, делать еще одну итерацию по смене законопроекта можно, но тогда он уже точно будет совсем не похож на тот законопроект, к которому общество привыкло. Это своего рода будет обман, ведь наши замечания носят принципиальный характер и выдавать наши предложения за подстроки 94-ФЗ значит обманывать.
Мы считаем, что концепция 94-ФЗ, даже исправленная, вообще перестала отвечать требованиям времени. Во-первых, жизнь развивается, развиваются рынки, развиваются совершенно новые сферы, методы торговли, технологии в решении привычных проблем. Во-вторых, приспосабливаются коррупционеры. И то, что казалось прорывом пять-шесть лет назад, те же электронные аукционы, сегодня просто процедурные нормы, которые все давно и эффективно научились обходить. Мы понимаем, что необходимо коренным образом менять сложившуюся систему, пораженную как минимум двумя злокачественными новообразованиями. Нужно принимать новый закон о госзакупках.
— О каких злокачественных опухолях вы говорите?
— Первое – это постоянная неэффективная борьба с коррупцией. В коррупционные схемы вовлечены крайне неглупые, предприимчивые люди. И конечно же, думать, что мы их загоним на электронные аукционы и они разочарованно покинут рынок госзаказа, — колоссальная, фундаментальная ошибка. Конечно, они научатся работать на электронных аукционах. Те, кто завышает цену, кто вступает в сговор с заказчиком, кто подтачивает техзадание под своих исполнителей, — все эти люди прекрасно справляются с работой в пространстве 94-го закона, потому что 94-й закон – это процедуры, формальности. Обеспечить выполнение формальностей, когда деньги из бюджета не привязаны к результату, всегда возможно. Мы должны предложить качественно новое пространство регулирования, где у них этих попыток и возможностей будет меньше.
Вторая опухоль, продолжая медицинскую аналогию, — это метастазы первой: эти ужесточения, постоянная регламентация, вплоть до того какой ниткой, какого цвета и в каких местах прошивать документы, – это же просто ненормальный уровень регулирования.
ФАС всегда говорит, «все проблемы от того, что заказчики просто не умеют работать по 94-му». Конечно не умеют: этот закон просто мучителен для исполнения, он регламентирует не то что каждый шаг, а каждый «прыжок на месте» заказчика, сплошь состоит из отсылочных норм, за которыми кроются постоянно меняющиеся приказы, письма, постановления. В результате у заказчиков возникает такая тема эмоционального характера: «Ну хорошо, я буду соблюдать процедуры, только больше с нас ни за что не спрашивайте. Вы крутите-крутите гайки, процедурно мы их и соблюдаем, а все остальное уже сверх наших сил. Наших сил, нашего времени и наших ресурсов хватает только на то, чтобы соответствовать вашим процедурам». И никто в итоге не может и не хочет нести ответственность за результат расходования бюджетных средств.
— В проекте говорится о некой «единой информационной системе» — подразумевает ли это закрытие сайта госзакупок?
— Нет, само собой, не предполагает. Речь идет только о расширении функционала сайта. Помимо информации о проведении закупки на сайте будут планы-графики годовых закупок заказчиков, обоснование начальной цены, вообще все значимые факты о закупке, а главное, отчет о результатах выполнении контракта.
Мы считаем, что коррупциогенные точки в госзаказе – это то, что скрыто от глаз общественности, поэтому вынуждаем заказчика на сайте, по сути, вести блог, отражая каждое свое существенное действие.
— Вы вводите понятие общественного контроля. Как вы представляете себе его работу?
— Мы считаем, что тот формат общественного контроля, который уже сформировался, — это очень здоровое, совершенно необходимое явление. И конечно, я говорю о деятельности Алексея Навального и его проекта «РосПил», Ивана Бегтина, создавшего проект «Росзатраты». Блогеры находят «плохие закупки» сами, они создали мотивацию у пока немногочисленной аудитории заниматься этим самостоятельно. СМИ тоже занимаются этой работой, многие издания ведут свои списки закупок «мебели с позолотой». Это реально очень важно. В той системе, которая сложилась во время действия 94-го закона, когда заказчик может покупать, что ему в голову придет, и проводить потом квазидобросовестную процедуру, просто необходимо было, чтоб возник субъект, который напоминал чиновнику, что такое хорошо и что такое плохо.
И это все должно остаться. И остается в нашем законе. У нас прописан отдельный механизм общественного контроля — я расскажу, как он работает. В конце статьи прямым текстом написано, что этот механизм «не умаляет других прав». То есть вы, блогер или просто неравнодушный гражданин, по-прежнему можете искать злодеев самостоятельно, жаловаться на них и добиваться отмены их закупок.
Мы предлагаем дополнить эту систему институтом гражданского контроля. Речь идет о создании правовых условий для функционирования общественных организаций и создании института «общественного совета». Отличие института от инициативы на местах в том, что институт можно наделить конкретными полномочиями. Общественный совет получает право направлять представителей в конкурсные комиссии, например. И это гигантское усиление возможностей для общества влиять на закупки. Предлагаемый механизм – это переход от конструкции «общество имеет право знать и высказываться по этому поводу» к конструкции «общество имеет право влиять на то, что и как закупает государство».
— Нет опасений, что таких активистов слишком мало и их может не хватить для организации эффективного контроля?
— Во-первых, мы не должны сузить то пространство, которое есть сейчас, мы его только расширяем. Но любой общественный контроль — это взаимные шаги навстречу: если обществу нужны будут те опции, которые предложены, значит все будет.
Сейчас, наверное, можно уже увидеть ряд персоналий в составе будущего совета. Это люди, уже являющиеся делегированными обществом контролерами госзаказа. Понятно, что это и упомянутые Бегтин и Навальный, и Евгений Онищенко, защищающий интересы ученых в госзаказе. В общественный совет должны быть приглашены представители науки, бизнеса, отраслей промышленности, общественных организаций: здесь ведь как раз нужны будут не специалисты по сфере госзаказа, а специалисты по тому, что собственно закупается.
Госзаказ – это же не только чиновничьи машины. Это материализация выполнения государством своих социальных обязательств — это школы, больницы, дороги, лекарства. Думаю, люди, у которых есть гражданские чувства, от участия в таком совете не откажутся. Другой вопрос, что крайне важно не превратить эту инициативу в фикцию. В Положении о совете надо будет скрупулезно прописать, как общество сможет влиять на введение (и, наоборот, исключение) конкретных людей в состав совета. Вплоть до интернет-голосования механизмы нужны.
— Думаете, что найдутся реальные претенденты даже в регионах?
— Они уже есть, десятки тысяч людей, которые в регионах создали систему участия в региональных госзаказах: это специализированные медицинские поставщики, это специализированные строительные организации, те, кто занимаются коммуналкой.
— Что будет с «золотыми кроватями» в вашей конструкции? Ловить таких покупателей по-прежнему должны будут сами граждане?
— Нет, с закупками предметов роскоши нужно бороться. В ФКС это сквозной механизм: сначала надо обосновать, что закупка какой-то вещи необходима, а потом отчитаться, что ты купил именно то, что обещал. Понятно, что есть закупки для обеспечения функционирования государственных и муниципальных органов. Заказчикам могут быть нужны машины, столы и стулья. Только им не нужно давать самостоятельно определять, какими они будут, насколько дорого обойдутся бюджету. Значит, нужно нормирование. Заказчику нужно формировать свои планы , исходя из нормоположенности: министру положена такая машина, такой кабинет, такой компьютер, а замминистру такой. Нормирование должно быть документом предельно конкретным, с четкими характеристиками товаров и указанием конкретных сумм, которые можно потратить на тот же автомобиль или ремонт кабинета.
— На что больше делается ставка в борьбе с коррупцией – на эффективный общественный контроль или на мониторинг и аудит?
— Как мне кажется, мы предложили удачную сбалансированную конструкцию. Мы развиваем норму общественного контроля — и инициативного, когда гражданин бьет в набат и больше ничего не делает, и ответственного, при котором создается общественная организация, направляются предложения.
И параллельно мы предлагаем профессиональный мониторинг. Исторический факт (его надо понимать) — содержательного контроля в госзаказе нет. Сейчас есть два-три вида контроля, адаптированного под пространство госзаказа. Первая линия контроля – со стороны ФАС в части 94-ФЗ и 17-й статьи 135-ФЗ, который конкуренцию развивает. Но это скорее процедурный контроль, очень неглубокий: с учетом объема жалоб, с учетом объема нарушений он носит формальный характер. Вторая линия контроля – это линия бюджетного контроля и Счетной палаты.
И есть еще контроль со стороны правоохранительных органов в самом широком смысле этого слова. На мой взгляд, именно здесь должны быть сконцентрированы основные подходы к борьбе с коррупцией. Если мы говорим о коррупции в классическом виде, это совершенно точно значит, что я с вами вступил в предварительный сговор, у нас с вами есть взаимные обязательства: я делаю то-то — вы мне платите столько-то. Вы получили сверхприбыль и ею со мной поделились. Можно написать в законе, что это плохо, но поверьте, что это не предмет регулирования этого закона. Это действительно ужасно, с этим надо бороться — людей надо сажать. Мы предлагаем решать это двумя способами – общественным и профессиональным контролем и, естественно, персонализацией ответственности. Сейчас 94-ФЗ прописывает заказчика как некое юрлицо: заказчик – это и глава федерального ведомства, который стратегически управляет, и тот замминистра, который подписывает контракт. Все это заказчик, заказчик, и нередко не найдешь ответственного.
— Вы пишете «должностное лицо»...
— Да, мы пишем «должностное лицо», которое с момента включения в план-график, со всеми обоснованиями и заканчивая отчетами, отвечает за эту реализацию. Это возможность дать силовикам и Степашину четкое понимание, с кого спросить, почему выбрана процедура, почему такая первоначальная цена, почему такие сроки приемки и как дальше человек реализовывал все это дело, исходя из норм закона.
— Не будут ли все «шишки» лететь на госслужащих низших звеньев, которые просто будут ставить подпись под документацией, например под давлением начальства?
— Не будут. Ту же конкурсную документацию подписывает лицо на уровне замруководителя органа власти, и при выявлении серьезных нарушений, санкции должны пронизывать вертикаль: заточенное «техническое задание» или невыполнимые сроки поставки – это обязательно наказание и для ответственного сотрудника контрактной службы, и для руководителя службы, и для как минимум второго лица в организации-заказчике.
— Как будут формироваться контрактные службы? Вы говорили о том, что у каждого контракта будет свой офицер, который должен быть кадрово и профессионально подготовлен. Означает ли это, что в вузах появятся специальные факультеты?
— Стопроцентно. Мы уже разговаривали и с Министерством образования, и с нашими базовыми вузами. В принципе на уровне второго образования и специальных курсов и в регионах, и тем более в Москве обучение уже производится. Поскольку 94-ФЗ был сложным и постоянно менялся, учеба нужна была и кадры в принципе есть. Другой разговор, что они заточены под 94-ФЗ, и к нему и готовятся. ФКС полетит на полном крыле года через три, и я думаю, что за 2–2,5 года, с учетом второго образования, можно создать вполне адекватную кадровую ветку госзакупщиков.
— В законопроекте не говорится о дисквалификации чиновников, на которой тот же ФАС настаивает, а только об административной ответственности, возможной уголовной и увольнениях.
— Если вариант с дисквалификацией вам нравится больше, найдите минуту, зайдите на сайт и напишите нам предложение. Думаю, это хороший вариант: дисквалификация – не просто увольнение, а с запретом занимать какое-то время должности.
Ровно для того, чтобы такие вопросы, как сегодня, нам задавали, находили, как закон улучшить, что поправить, мы и затеяли общественное обсуждение.
— В контрактные службы будут входить чиновники, работающие в ведомствах?
— Должно быть два необходимых условия. Во-первых, это действительно должен быть отдельный функционал в ведомстве, чтобы ответственность людей можно было обозначить. И у них не будет других поручений, кроме госзакупок. И как только эти двое-трое или 10–12 людей (я подчеркиваю, в рамках существующей численности!) появляются у крупного заказчика, они должны быть определенным образом распределены по контрактам – это вторая часть. Чтобы они не просто сами по себе существовали, такие крутые профессионалы, а персонально несли ответственность за конкретную закупку.
— Возвращаясь к разногласиям с ФАС: на какие уступки Минэкономразвития готово пойти?
— Мы готовы обсуждать каждую из норм, изложенных на страницах законопроекта, не выхолащивая их по сути, не нивелируя профессиональный подход и персональную ответственность госзаказчика в выборе поставщика. Если предложения будут способствовать уходу двусмысленных норм, серых зон из закона – мы готовы. Но если предложения будут касаться того, чтобы приделать к 94-ФЗ нос и хвост…
На что мы точно не пойдем – это если нам скажут, что радикальная реформа системы госзаказа не нужна, надо просто добавить планирование и прописание процедур расторжения контракта, ну и какая-то косметика внутри 94-го закона. Потому что это будет просто попытка негодными методами ответить на годами копившиеся вызовы.
— Что вам ФАС говорит по поводу расширения способов госзакупок?
— Боюсь сказать грубовато, но пока, кажется, они говорят, что мы хитрые злодеи, которые пытаются протолкнуть коррупцию, «размыв» долю электронного аукциона в госзаказе введением разных способов процедур.
Чтобы обойтись без эмоций, я просто лишний раз подытожу: электронные аукционы – очень хорошая форма заказа, но только для очень небольшого набора товаров. Во-первых, «невидимость» поставщика, невозможность пощупать, что он именно предлагает, ставит нормального заказчика, который пытается именно нужную вещь купить, в абсурдные условия спортлото. Во-вторых, коррупционер все равно имеет способы повлиять на электронный аукцион. Можно заточить техзадание, можно компьютерный вирус запустить к конкуренту, можно подкупить клерка на электронной торговой площадке.
Это я говорю, потому что и комиссия по торговле ООН, и Всемирный банк уверены, что аукционы неустойчивы и должны быть ограничены в применении. В первую очередь потому, что государство отдает функции по организации проведения торгов на аутсорсинг, в коммерческую структуру, и это большой фактор риска.
Отказаться от проведения аукционов нельзя: они очень удобны для покупки типовых товаров. Но для остальных видов закупок нужны подходящие методы. У нас получилось восемь способов, которые, как нам кажется, описывают многообразие закупочных ситуаций. Но мы продолжаем обсуждение: может быть, нам укажут на ошибки — тогда будем добавлять, сокращать или переписывать процедуры.
— Для поддержки предпринимательства Минэкономразвития прописало, что не менее 10% госзаказа стоимостью до 10 млн рублей отдадут малому бизнесу. Кроме того, госзаказ вправе прописать участие малого бизнеса в субподряде. Почему вы не сделали это обязанностью?
— Что мы сделали, мы убрали верхнюю планку в 20% и ввели двойной учет — учитываются не только объявленные контракты по малому бизнесу, но еще и те, которые заключились. Нынешняя норма очень формальная: например, я набрал пять контрактов для малого бизнеса и разместил, причем специально сделал такие условия, чтобы никто ко мне не пришел, например сроки плохие. Конкурс не состоялся, и я провожу другие процедуры, но в отчете я пишу, что 15% размещения заказа по малому бизнесу поставлено. А мы говорим, что должен быть учет и объявленных контрактов, и заключенных. И плюс у тебя есть такое право: если ты губернатор рачительный и малый бизнес растишь, ты прямо выдели те субподрядные работы, на которые крупным компаниям нужны контракты с малышами.
— Как вы относитесь к предложению ФАС часть сэкономленных денег направлять на инновации, а часть на увеличение зарплат, что создаст мотивацию для госслужащих?
— Плохо отношусь. На сегодняшний день фактически начальная цена назначается волюнтаристски. Еще не созданы механизмы общественного и профессионального контроля над ценами, нет методики определения начальных цен, поэтому госслужащий может начинать мотивироваться на то, чтобы в этой серой воде свой премиальный фон начать закладывать в первоначальные цены. В отсутствие планового этапа, в отсутствие обоснования начальной цены, это просто прямое подталкивание к коррупции, чтобы уже не откатом, а официальной зарплатой получить.
— Вы сказали, что коррупционеры уже приспособились к действующему 94-ФЗ. Не получится, что через пять-шесть лет и к ФКС приспособятся?
— Революция в госзаказе неизбежна. К ФКС коррупционерам будет тяжело приспособиться: этот закон намного умнее 94-ФЗ. И риски у них теперь намного выше: сквозной прозрачный цикл ФКС сильно облегчает правоохранительным органам выявление махинаций.
