Цивилизация
Антимонопольная политика стала модным аксессуаром вестернизации российской жизни. Но не более чем аксессуаром. Аффилированность субъектов рынка и его регуляторов — один из базовых принципов российского бизнеса и главная язва государственного управления. А сам статус Антимонопольного комитета в структуре органов исполнительной власти — залог его недееспособности. О том, что все-таки можно предпринять в этой сфере, — и. о. заместителя генерального директора Фонда «Бюро экономического анализа» Андрей Шаститко.
--Какие факторы препятствуют конкуренции?
— Прежде всего, очевидна роль административного фактора в ограничении и создании неравных условий конкуренции. Второй очень важный момент, это вопиющее несовершенство антимонопольного законодательства в части системы санкций, которые должны применяться к нарушителям. Ведь антимонопольное регулирование — это не только система предписаний относительно того, как не надо себя вести, но и описание того, что будет с нарушителями закона. Есть еще целый ряд вещей, которые могут показаться не столь значимыми, но тем не менее входят в ядро антимонопольной политики. Это, прежде всего, возможные негативные последствия для конкуренции особо крупных сделок экономической концентрации (слияний и присоединений). Существует особая проблема вычленения из множества видов соглашений на целевых рынках тех, которые направлены на ограничение конкуренции и получение неоправданных выгод их участниками.
Но с чем все согласны сейчас, что главная проблема — это неадекватное использование административного ресурса как фактор ограничения конкуренции и искажения стимулов участников рынка.
— Представляется, что действие чиновника в интересах частной компании должно пресекаться не только антимонопольным законодательством?
— Существуют разные способы решения проблемы. Законодательство уже более или менее сложилось. Существует практика применения седьмой и восьмой статей закона «О конкуренции на товарных рынках», которые касаются разного рода нормативных актов и соглашений органов власти. Это относится к ядру российского конкурентного права. То же самое можно сказать о защите конкуренции на финансовых рынках. В законе «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» действиям органов власти посвящена глава 4. С этой точки зрения, если мы говорим о совершенствовании механизмов, предотвращающих создание неравных условий конкуренции, вряд ли имеет смысл изобретать велосипед. Другое дело, как эти существующие нормы работают. И по этому поводу можно высказать массу претензий. Седьмая статья применяется еще более или менее активно, а статью восьмую (соглашение с участием органов исполнительной власти) применить трудно точно так же, как и шестую («Соглашения (согласованные действия) хозяйствующих субъектов»). Но это — общая проблема с выявлением подобного рода соглашений характерна и для зарубежной антимонопольной практики.
— И что конкретно можно предложить в этой сфере?
— Известно, что существует широко распространенная практика прямого или косвенного персонального совмещения хозяйственных функций с функциями государственного управления. Понятно, что это связано с неразвитыми институтами траста и в целом со специфическими проблемами корпоративного управления в России, когда, для того чтобы удержать контроль над компанией, нужно принимать непосредственное участие в управлении. Так очень часто происходит, поэтому остаются объективные основания для совмещений функций управления и хозяйствования. Нет ничего плохого в том, что крупные предприниматели приходят в органы исполнительной власти, но в этом случае они должны передать функции предпринимателей, собственников кому-то другому. Если же они продолжают заниматься предпринимательством, то возникают значительные риски подрыва конкуренции, воспроизводства неравенства.
Одним из возможных вариантов решения проблемы могла бы стать система мониторинга того, как решения исполнительных органов власти влияют на результаты финансовой деятельности компаний, которые контролировали чиновники этих органов, и компаний-конкурентов на соответствующем целевом рынке.
Для этого, видимо, нужно создавать реестр компаний, которые связаны с представителями исполнительных органов власти. Информация, которая может быть получена на основе этого мониторинга, может служить основанием для принятия решений антимонопольными органами. Решение в отношении исполнительных органов власти может принимать и суд после представления, которое сделали антимонопольные органы. Есть предложение запретить любые формы совмещения хозяйственных функций и функций госуправления, не оставив никаких исключений. Однако мне кажется, что такой прямой запрет очень затратен с точки зрения контроля. Понятно, что в принципе такой запрет оправдан, но непонятно как можно последовательно его реализовать.
— Нет ли в вашем подходе подмены. Ведь проблема не в том, что бизнесменам не на кого оставить компании в случае ухода в исполнительную власть, а в том, что тесная связь бизнеса и власти - необходимое условие существования бизнеса. И в этом смысле меры, которые вы предлагаете, относятся к периферии проблемы.
— Я целиком согласен с тем, что в отношении проблемы административного ресурса лучше говорить не о причинно-следственной связи, а о сопряженности. Действительно условия существования многих компаний зависят от личных отношений их руководителей с соответствующими органами власти.
В этой связи важно отметить, что модель корпоративного управления в России в значительной мере базируется на принципе вовлеченности государства в систему отношений, связанных с корпоративным управлением.
Поэтому нужно рассматривать два вопроса одновременно: модернизацию антимонопольной политики и административную реформу. Административная реформа, по сути, основана на четырех презумпциях: невмешательства государства, конкуренции, приватизации и транспарентности. Если они не будут выдержаны, то тогда все те меры, которые мы предлагаем и которые касаются развития конкуренции, бессмысленны.
— Какие компании или институты ограничивают конкуренцию, где находятся центры локального монополизма? Какие механизмы монополизации рынка применяются чаще других?
— С моей точки зрения на ситуацию на некоторых товарных рынках влияют решения, принятые десять лет назад.
Известно, что в 90-х годах было создано 13 вертикально интегрированных нефтяных компаний, между которыми фактически была поделена вся территория России.
Фактически это не что иное, как раздел рынка, причем он во многом был связан с решением государства. Механизмы ограничения конкуренции в этой сфере во многом являются следствием базового решения, принятого в 90-е годы. Что касается конкретных механизмов, то в сфере страхования, например, широко применяется практика принуждения к заключению договоров с определенными компаниями. В банковской сфере — это не только проблема доминирования Сбербанка, но и соблюдение конкурсности в предоставлении банковских услуг бюджетным организациям. Приемы могут быть разными но в конечном счете речь идет о принуждении заключить сделку с определенным хозяйствующим субъектом, препятствовании заниматься предпринимательской деятельностью, а также упомянутому выше совмещению властных и хозяйственных функций. Что касается инфраструктурных проблем, то реструктуризация отраслей с естественно-монопольным компонентом приводит к возникновению довольно острой проблемы, связанной с не дискриминационным доступом независимых производителей к ключевым мощностям. Вертикально интегрированные компании, в которые включены ключевые, недублируемые мощности, естественно, заинтересованы в предоставлении режима наибольшего благоприятствования своим производственным подразделениям.
Это, в первую очередь, касается газового сектора, который остается у нас самым нереформированным.
— В каком направлении необходимо модернизировать антимонопольное законодательство?
— Прежде всего, предлагается прийти от двух законов о конкуренции к одному. Там есть две проблемные зоны: срочные контракты и инфраструктурные услуги в финансовом секторе. Формулировки закона о защите конкуренции на финансовом рынке таковы, что возникают споры относительно того, кому подведомственны срочные контракты. Кроме того, при формулировке закона нужно четче оговаривать, что регулируются не конкретные объекты, а типы взаимодействий вне зависимости от того, какие объекты являются предметом сделки.
Вместе с тем, похоже, что новая структура правительства с распределением функций не позволит решить данный вопрос.
Второй момент относится к статусу антимонопольного органа. В течение долгого времени ситуация складывается парадоксальная. Антимонопольный орган находится в структуре правительства, хотя многие решения министерств должны им оспариваться. Предлагалось вывести его из структуры правительства, но это может противоречить Конституции. Видимо, придется искать какие-то механизмы внутри правительства, для того чтобы обеспечить большую независимость антимонопольного органа. Один из вариантов тот, который реализован в новой структуре: прямое подчинение руководителя Федеральной антимонопольной службы председателю правительства. С одной стороны, антимонопольный орган меньше подвержен влиянию групп специальных интересов в отличие от специализированных отраслевых регуляторов. Из-за того что у нас большая доля бюджетных доходов приходится на узкую группу отраслей, небольшие, но влиятельные группы специальных интересов могут оказывать существенное воздействие на решения антимонопольного органа.
Принципиально важно изменить механизмы получения информации об ограничении конкуренции. У нас до сих пор не принято проводить монографические исследования рынков, материалы которых могли бы использоваться в суде для доказательства доминирования, злоупотребления доминирующим положением и извлечения монопольной прибыли. Такие исследования можно использовать при решении проблемы сговоров. За год выявляется несколько фактов сговоров. Примерно столько же, сколько и в развитых странах, но принципиально важно, чтобы механизм их выявления и пресечения работал, для этого нужно настраивать стимулы участников рынка. Очень болезненный и давно назревший вопрос — это санкции в отношении нарушителей антимонопольного законодательства.
Одна из предлагаемых новаций заключается в резком ужесточении наказания за участие в сговоре с одновременным освобождением от ответственности первого сознавшегося участника.
В качестве дополнения можно дисконтировать санкции для второго сознавшегося. Ко всем остальным санкции применяются на общих основаниях. Других, более действенных, методов борьбы с соглашениями пока не придумано.
Важно то, как санкции влияют на решения хозяйствующих субъектов. В этом смыле важен и абсолютный размер санкций, и вероятные сроки их применения. Специфика антимонопольных дел состоит в том, что они могут тянуться очень долго, поэтому если нормы дисконтирования оказывают существенное влияние на текущую оценку этих штрафов, действенность штрафа оказывается невысокой.
Кроме того, участники рынка должны быть заинтересованы в предоставлении информации антимонопольному органу. Сейчас антимонопольный орган через суд может добиться уплаты штрафов, но тем, кто пострадал от нарушителя, от этого, строго говоря, ни холодно, ни жарко. Они ничего не получают. Если бы можно было в рамках того же самого дела обеспечить компенсацию нанесенного ущерба (для чего нужна методика его оценки), тогда бы мы создали сильные стимулы у контрагентов представлять в антимонопольный орган свидетельства о фактах нарушения закона.
— Могли бы вы назвать сектора, где положение с конкуренцией лучше остальных?
— Если посмотреть на статистику нарушений, которые выявляются антимонопольными органами, то оказывается, что львиная их доля приходится на отрасли с естественно-монопольным компонентом. Из этого не следует, что в остальных отраслях все благополучно. Для этого нет достаточно полной информации, поскольку нет монографических исследований рынка. Есть общие описания конкурентной ситуации на рынке, которые можно найти в докладах о конкурентной политике в Российской Федерации, их регулярно готовит антимонопольный орган. Есть также статистические данные по коэффициентам концентрации производства в отдельных отраслях, но делать на основе этих данных какие бы то ни было выводы о характере конкурентной ситуации нельзя. Дело в том, что в них не учитывается конкуренция со стороны импорта. Кроме того, представленные данные не связаны с решением вопроса об определении продуктовых и географических границ целевых рынков. Правда, есть исследования, основанные на субъективной статистике, которая представляет восприятие конкурентной ситуации участниками рынка.
~ Например, в секторе телекоммуникаций конкуренция достаточно развита, но если посмотреть на действия Минсвязи (теперь уже бывшего), то к нему возникает много вопросов, в частности о порядке распределения такого ограниченного ресурса, как частоты, а также о лицензировании.
— Как это может сосуществовать?
— На условия конкуренции действует одновременно множество факторов. Действия исполнительных органов власти — один из них. Есть еще технологическое развитие, которое может разрушать барьеры, построенные традиционными поставщиками услуг и государственными органами. Там, где можно технологическими изменениями компенсировать неблагоприятные последствия решений органов власти, есть больше возможностей для конкуренции при прочих равных условиях.
Например, открытие границ может компенсировать недостаточный уровень конкурентности некоторых рынков и тем самым подтолкнуть предприятия к реструктуризации. Кстати, одно из наших исследований показало, что поведение предприятий, которые сталкиваются с импортом в большей степени, направлено на реструктуризацию и совершенствование производства, чем тех, которые сталкиваются с внутренней конкуренцией.
Интервью взял Евгений Натаров
