Цивилизация
Преемственность в том, что уже более 20 лет в стране существуют федеральные округа – группы регионов - которые курируют федеральные назначенцы – полномочные представители президента. Еще и в том, что в ряде территорий «комиссар от Центра» занимал или занимает высокий правительственный пост: первые четыре года после образования Северо-Кавказского Федерального округа Александр Хлопонин был и вице-премьером, и полпредом в этом округе, а потом еще 6 лет существовало федеральное министерство по делам Северного Кавказа. С 2012 года существует федеральное Министерство по делам Дальнего Востока (с 2019 г. – и Арктики), хотя полпредом в Округе глава этого ведомства был лишь краткий период в 2012-2013 г.
Но отличия более существенны. Да полпреды президента обладают немалыми полномочиями, но они в основном связаны с полем политики, а не управления. Это – особенность нашей модели исполнительной власти, в которой президентская «вертикаль» преимущественно занимается именно политикой, а «вертикаль» Белого дома правительства – управлением, в т.ч. – всей социально-экономической сферой. В такой модели немало «плюсов», но есть и риски нескоординированности этих разных, но не независимых друг от друга сфер. Включение «территориального измерения» именно в управленческую вертикаль может стать полезным инструментом для устранения подобных рисков.
Второе отличие: До сего времени федеральные ведомства по делам отдельных территорий создавались только для тех регионов, где – не будем вдаваться в подробные рассуждения, почему – требовались особые усилия государственной власти по решению их насущных проблем, в первую очередь - приданию динамики их развитию. И такие особые усилия мог осуществлять только отдельный орган власти, способный координировать усилия поверх управленческих рычагов отдельных ведомств. Теперь же модель станет универсальной. Почему – смотри пояснение к первому отличию.
При проведении в жизнь этого решения важно иметь в виду несколько важных моментов.
Начнем с простого вопроса: почему такое решение принимается только сейчас? Наверное, возможны разные объяснения, осмелюсь предположить следующее: еще с 90-х годов в правительственной «вертикали» существовала проблема ведомственного лоббизма, когда каждый министр так или иначе лоббировал интересы своего ведомства. Конечно, различия в интересах ведомств сохраняются и сегодня, но все же риска того, что вице-премьеры будут лоббировать интересы своих территорий, практически нет. Сегодняшний кабинет как никакой прежний выстроен по четкой и универсалистской управленческой схеме, практически исключающий возможность любого «внутреннего лоббизма».
Следующее. Вице-премьеры становятся кураторами – не министрами, не полпредами. Их задача – не подменять и не дублировать иные управленческие структуры, а вставать над ними для исполнения определенных функций. Каких именно, сегодня точно описать невозможно – как, кстати, два десятилетия назад реальный «функционал» полпредов сложился только с наработанной практикой. Но можно предположить, что главной из таких функций станет то, что по-английски называется facilitator – у нас это не совсем верно переводят как «посредник» - нет, это не посредник, а человек который облегчает и ускоряет работу других, координирует, расшивает «узкие места», облегчает коммуникацию, в конечном итоге – помогает принимать и исполнять правильные решения. Чтобы – с одной стороны - решения центра работали в регионах в полную силу, с другой – чтобы центр знал, что происходит в регионе, где и в чем региону нужно помочь. При всей тенденции к цифровизации, «человеческий фактор» в государственном управлении остается критически важным. Только человек с широким горизонтом мышления – а это непременная профессиональная черта заместителя руководителя правительства – может исполнить столь сложную функцию.
Далее: законы Паркинсона об умножении бюрократии никто не отменял. Об этом нужно помнить, выстраивая под вице-премьерами аппарат для исполнения кураторских функций. Вряд ли речь пойдет о создании новых структур – будь то в центре или на местах. Скорее, аппаратное обеспечение работы кураторов нужно встраивать в рамки реализуемой премьером административной реформы, одно из направлений которой – повышение роли аналитических служб. Быстрый сбор и обработка информации – залог быстрых и правильных решений. Именно это главное в работе кураторов.
И последнее – и, на наш взгляд, очевидное. «Кураторство» - не отъем полномочий органов государственной власти регионов (как не было таковым введение института полпредов). Выборы, принятие бюджетов и других важных решений остается в их полной компетенции. И никто за них эту работу не сделает.
Наделение вице-премьеров функциями «кураторов территорий» только заявлено. Нам еще предстоит увидеть, как оно будет сформулировано в деталях, как заработает. Но нам показалось важным высказать соображения, о том, каким оно должно быть.
Автор — президент Центра политических технологий
