Цивилизация
Украина, Грузия и Молдавия подписали с Евросоюзом Соглашение об ассоциации (Association Agreement, AA) и Соглашение о глубокой и всеобъемлющей зоне свободной торговли (Deep and Comprehensive Free Trade Agreement, DCFTA). Стратегически это означает, что три постсоветские страны сделали окончательный выбор в отношении траектории своего будущего развития.
Пример стран Восточной Европы и Прибалтики, которые уже давно сделали выбор в пользу европейской интеграции, оказался для этих стран более привлекательным (несмотря на то что, например, ряд стран не могут похвастаться большими экономическими успехами), чем участие в скорее политическом союзе с Россией.
Цивилизационный выбор трех стран в пользу Европы, похоже, резко обострит их политические и экономические отношения с Москвой. И российские политики на самом высоком уровне достаточно четко озвучили те шаги, на которые они готовы в экономических отношениях с этими странами.
Наиболее распространенная (в России и, как ни странно, в США) точка зрения состоит в том, что Украина не может сочетать членство в Таможенном союзе с выполнением своих обязательств по подписанным соглашениям.
Хотя этот аргумент представляется фундаментальным, на самом деле он фальшивый.
Украина не подавала и не собирается подавать заявление на членство в Таможенном союзе или Евразийском экономическом союзе, но при этом она может с выгодой для себя использовать подписанные и ратифицированные соглашения о зоне свободной торговли со странами — членами СНГ (ЗСТ СНГ).
Анализ российских аргументов приводит к выводу, что пока у Москвы нет оснований утверждать, что экономическая интеграция «тройки» с Евросоюзом наносит очевидный удар по российским интересам. Более того, сложившаяся в треугольнике Россия — ЕС — «тройка» ситуация является часто встречающейся в современном мире и для нее давно найдено решение. При наличии политической воли и желания со стороны в первую очередь Москвы использование аналогичных подходов может снять большую часть российской обеспокоенности.
Однако представляется, что в данном случае Россия не заинтересована в поиске компромисса.
Преступление: российские политики об угрозах
Высказывания российских политиков против подписания «тройкой» европейских соглашений заставляют предположить, что этот шаг несет огромные экономические угрозы для России, и для того, чтобы от них защититься, Москва обязана будет пойти на самые жесткие ответы. Вместе с тем наличие в России авторитарной системы правления не гарантирует единство точек зрения российских чиновников. Более того, они очень часто высказывают противоречивые точки зрения по одному и тому же вопросу и приводят разные аргументы в защиту российской позиции.
Так, президент Владимир Путин видит следующую принципиальную проблему: «Предполагаемые соглашения не допускают участия Украины в других соглашениях, кроме ассоциации с Евросоюзом». И это очевидное искажение действительности, которое часто встречается в выступлениях российского президента.
Дело в том, что в практике договорного регулирования международной торговли существуют два основных типа объединений: зоны свободной торговли (ЗСТ) и таможенные союзы.
Принципиальная разница между ними состоит в том, что ЗСТ предусматривает снятие таможенных тарифов в торговле между ее участниками при сохранении права каждого участника самостоятельно определять свою тарифную политику по отношению к третьим странам, а создание таможенного союза предполагает создание наднационального органа, которому страны-участники делегируют право определять общую для всех тарифную политику.
Следовательно, участие той или иной страны в ЗСТ не накладывает никаких ограничений на ее участие в других ЗСТ. А вот участие страны в таможенном союзе не дает ей возможности ни стать участником второго таможенного союза, ни подписать новое соглашение о ЗСТ. В то же время сам таможенный союз может создавать ЗСТ с другими странами, выступая от имени всех своих участников.
В связи с этим следует напомнить, что «тройка» с самого начала существования СНГ была участником всех соглашений о ЗСТ СНГ. Последний договор — 2011 года, который вступил в силу в 2012 году после его ратификации Россией, Украиной и Белоруссией. В то же время «тройка» подавала заявку на вступление в Евразийский таможенный союз, а подписание европейских соглашений не делает страны «тройки» участницами таможенного союза в рамках ЕС.
Поскольку текст европейских соглашений готовился намного позднее, чем Украина подписала Соглашение о зоне свободной торговли в рамках СНГ, несомненно, европейская сторона знала о наличии этого соглашения, и вряд ли можно предположить, что ЕС осознанно закладывал конфликтующие положения в DCFTA.
Кроме того, российский президент использует следующий аргумент против европейских соглашений: «Если мы [Россия] сохраним нулевые ставки, а Украина откроет свой рынок перед европейскими товарами, то все европейские товары транзитом будут поступать на нашу таможенную территорию, чего мы допустить не можем».
Такая угроза может быть признана обоснованной, но мировая практика давно нашла решение этой проблемы — сертификат страны происхождения и специальные оговорки в торговых соглашениях. Этому, например, посвящен п. 3 ст. 37 DCFTA.
Путин не скрывал, что именно об этом он предупреждал бывшего президента Украины Виктора Януковича в ноябре 2013 года, накануне вильнюсского саммита, где планировалось подписание АА и DCFTA. В связи с этим следует обратить внимание на то, что в то время российские лидеры были более мягкими в своих формулировках. Так, премьер-министр Дмитрий Медведев в октябре прошлого года говорил: «Мы не знаем, потребуется ли вообще применение арсенала средств, установленных статьей 18 Договора о ЗСТ (зоне свободной торговли) и приложением №6 к соответствующему договору. Мы лишь говорили о том, что эти нормы есть».
Вице-премьер Дмитрий Рогозин откровенно выдумывает политические угрозы от подписания соглашений с Евросоюзом: «Ассоциация с ЕС — это изменение нейтрального статуса Молдавии. Есть определенное правило, его знают все натовцы: чтобы вступить в ЕС, необходимо вступить в НАТО. Это правило под молдаван не будет меняться. Все страны через это проходили. Поэтому ассоциация с ЕС — это момент, когда Молдавия берется за ручку двери под названием НАТО».
Хотя этот аргумент не выдерживает минимальной проверки на правдивость, похоже, именно он в наибольшей степени отражает реальную обеспокоенность российского политического руководства.
Позиция замминистра экономики Андрея Лихачева, отвечающего за вопросы внешнеэкономического сотрудничества, выглядит более сдержанно. Он говорит о возможном конфликте регуляторных норм в будущем.
«Молдавия не сможет сочетать две регуляторные системы — СНГ и ЕС. Ей придется делать какой-то выбор. И если он будет в пользу европейской системы, то система СНГ перестанет быть комфортной… У Молдавии в случае подписания соглашения с ЕС могут возникнуть противоречивые обязательства по таможенному, транспортному регулированию, санитарному и миграционному контролю. Причем наиболее болезненными могут оказаться расхождения именно в области применения санитарных норм и в сфере миграционной политики».
Его подчиненный, главный переговорщик России в ВТО Максим Медведков помимо возможного регуляторного конфликта прямо указывает на возможную угрозу для экономики России вследствие рисков «эффекта домино», когда украинские товары будут вытесняться с Украины европейскими и пойдут в Россию. Или когда территория Украины будет использоваться компаниями ЕС для простых операций доработки или сборки своих продуктов и последующего реэкспорта на территорию Таможенного союза.
В то же время министр экономики Алексей Улюкаев вообще не уверен в том, что регуляторный конфликт неизбежен, и говорит о том, что его можно и нужно постараться избежать: «Всегда надо искать возможности. Политика — это искусство возможного. Да, нужно стараться совместить логику присутствия Украины в зоне свободной торговли СНГ и ее возможное участие в зоне свободной торговли с Европейским союзом… Это очень непростая задача… у этого вопроса есть правовая сторона — около 400 соглашений, которые связывают Украину и СНГ… из которых около 40 — жизненно важные… Нельзя сделать вид, что этих соглашений нет или что их можно нарушать, потому что нарушение соглашений — это риск».
Анализируя приведенные высказывания, можно сделать следующие выводы.
1. Российские политики при аргументации своей позиции активно используют недостоверную информацию. Трудно сказать, делается это умышленно (то есть речь идет о намеренном искажении фактов) или речь идет об эффекте испорченного телефона, который неизбежно существует внутри авторитарной системы с неработающими каналами обмена информацией между властью и экспертным сообществом.
2. Российские политики и чиновники не говорят ни о каком немедленном (материализующемся сразу после подписания документов) ущербе для экономики России от подписания соглашений с ЕС. Следовательно, можно утверждать, что такой ущерб не возникает.
3. Самой серьезной угрозой для российской экономики видится «эффект домино», т.е. вытеснение украинских товаров европейскими с украинского рынка и резкое повышение на этой основе уровня конкуренции на российском рынке. Можно предположить, что многие украинские товары будут выигрывать конкуренцию за счет более низкого уровня издержек, связанного главным образом с меньшим уровнем заработной платы. Сделать какие-либо количественные оценки такой угрозы сегодня не представляется возможным, однако таможенная статистика позволяет выявлять такие товарные позиции достаточно оперативно.
4. Регуляторные противоречия между массивом документов, существующих в рамках СНГ, и теми документами, которые будут существовать в рамках DCFTA, скорее всего, существуют и неизбежно будут проявляться в жизни. Некоторые из них можно будет снимать в рамках переговоров, другие будут приводить к более острым противоречиям и применению разнообразных ограничений в торговле. Однако сегодня нет оснований утверждать, что эти противоречия угрожают всему массиву российско-украинской торговли и тем более что они являются непреодолимыми.
Наказание: на что готова пойти Россия?
Если при объяснении того, в чем состоит преступление Украины, Грузии и Молдавии, у российских политиков существуют разногласия, то в выборе мер наказания таких разногласий нет. Основные шаги, на которые готова пойти Россия, выглядят так.
1. Отмена действия Соглашения о зоне свободной торговли внутри СНГ и повышение уровня таможенного тарифа в торговле с тремя странами до уровня режима наибольшего благоприятствования. Для введения этой нормы России необходимо получить согласие двух остальных участников Таможенного союза (Белоруссии и Казахстана).
2. Ужесточение ветеринарного и фитосанитарного контроля, что может привести к серьезным ограничениям в перемещении продуктов питания, которые составляют значительную долю в украинском и молдавском экспорте в Россию.
3. Отмена упрощенного порядка пересечения российской границы и пребывания в России для граждан Украины.
4. Введение ограничений для граждан трех стран на возможности трудоустройства в России. В настоящее время, по данным миграционной службы, на территории России находится примерно 24 тыс. граждан Грузии, 530 тыс. граждан Молдавии и 1,38 млн граждан Украины трудоспособного возраста. С учетом того что в среднем граждане этих стран работают в России 6 месяцев в году, речь может идти об 1 млн граждан Молдавии и 2,5 млн граждан Украины, которых может затронуть эта мера
5. Более жесткий иммиграционный контроль за гражданами трех стран — нормы российского законодательства довольно часто сформулированы настолько нечетко и расплывчато, что допускают их неоднозначную трактовку. Работники иммиграционной службы хорошо осведомлены об этом и при получении соответствующих указаний могут фиксировать гораздо большее число нарушений, чем обычно. Кроме того, расплывчатость регулирующих норм является питательной основой для коррупции и вымогательства.
В экспертном докладе, подготовленном для Комитета гражданских инициатив (Фонд Кудрина), например, говорится о том, что около 700 тыс. граждан Украины, находящихся на территории России, могут быть признаны нарушителями миграционного законодательства, и им может быть запрещен въезд на территорию России.
6. Политические рекомендации российским бизнесменам сократить или прекратить инвестиции в эти три страны. По оценкам экспертов, ежегодный объем прямых российских инвестиций в Украину (с учетом реинвестирования доходов) составляет около $2 млрд, в Молдавию — около $70 млн.
Что в сухом остатке?
Сравнение перечня потенциальных угроз от соглашения трех стран с ЕС, приводимых российскими властями, и тех мер наказания, о которых они говорят, отчетливо показывают отсутствие связи между первыми и вторыми.
Потенциальные угрозы для российских интересов, похоже, существуют, но, с одной стороны, сегодня их нельзя количественно оценить, с другой стороны, значительную часть этих угроз можно снять в рамках переговорного процесса при наличии доброй воли с обеих сторон.
В то же время набор мер наказания, озвучиваемый российскими политиками, говорит об их желании нанести прямой и немедленный удар по экономикам трех стран.
Более того, зачастую этот удар направлен на простых граждан трех стран.
Из этого можно предположить, что главной целью российского руководства в сложившейся ситуации является формирование максимально негативного общественного мнения в трех странах в отношении подписываемых соглашений.
