Цивилизация
Реформа Европейского суда по правам человека идет уже на протяжении нескольких лет. И споры о том, какие изменения необходимы, чтобы сделать работу суда более эффективной, идут постоянно.
Принципиальное отличие ЕСПЧ от многих других международных органов заключается в его прямом предназначении — рассматривать жалобы граждан и организаций. И сама возможность обратиться с индивидуальной жалобой в международный суд делает его, в сущности, уникальным институтом. Заявитель получает судебное решение по своей конкретной проблеме, а государство — обязательства по его исполнению. Именно стремление сохранить возможность индивидуальной подачи жалобы движет очень многими участниками реформы ЕСПЧ.
Стоит отметить, что, когда Россия ратифицировала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод и попала под юрисдикцию ЕСПЧ, большинство россиян восприняли это как формальность и были уверены, что рядовому гражданину до суда в Страсбурге никогда не добраться.
Прошло время, и сейчас РФ — один из основных поставщиков жалоб в ЕСПЧ. Наши граждане активно обращаются в Страсбургский суд, нередко воспринимая это как единственную возможность добиться справедливости.
И так делают, конечно, не только граждане России.
Сейчас в суд поступает слишком много жалоб, и он не может с ними справиться. У суда просто не хватает ресурсов. Подавляющее число жалоб он попросту не имеет права рассматривать, т. к. они неприемлемы. Критерии приемлемости формальны. Это, в частности, обязательное обращение в национальные инстанции и получение решения перед тем, как подать жалобу в ЕСПЧ, и соблюдение шестимесячного срока. Еще один критерий — жаловаться можно на нарушение только тех прав, которые перечислены в конвенции и протоколах к ней. Однако эти, казалось бы, несложные правила на практике порождают проблемы и часто не соблюдаются заявителями. Это серьезно увеличивает нагрузку на суд, поскольку по каждой жалобе необходимо потратить время и усилия на изучение дела. Такие дела составляют более 90% всех жалоб в суд. При этом
значительная часть приемлемых жалоб — это дела-клоны. Европейский суд вынужден рассматривать одну и ту же проблему из одной и той же страны неоднократно.
По идее, этого не должно происходить. Государства обязаны устранять те проблемы, которые хотя бы один раз были выявлены ЕСПЧ, и, таким образом, прекращать поток жалоб-клонов.
В конечном итоге и неприемлемые жалобы, и дела-клоны отвлекают суд от рассмотрения жалоб, которые касаются действительно значимых вопросов защиты прав человека. В результате люди, которые обратились в суд, годами ждут рассмотрения дела по существу.
Проиллюстрируем сказанное выше примером. В 2011 году суд вынес 1157 постановлений и только 49 из них вносили значительный вклад в развитие, уточнение и изменение практики Европейского суда, причем это своеобразный отрицательный рекорд: с 1999 года это было самое низкое число постановлений, действительно значимых для практики суда.
Всем очевидно, что, если так будет продолжаться дальше, Европейский суд как инструмент защиты прав человека прекратит свое существование.
Решения о реформе суда принимают государства Совета Европы, Россия в их числе. Упомянутый Протокол 14 к конвенции изменил процедуры работы ЕСПЧ — это ускорило рассмотрение дел в суде и частично позволило уменьшить нагрузку на суд. Но этих мер оказалось недостаточно. Что предлагается сейчас?
Есть три группы мер. Во-первых, они касаются дополнительных ограничений на доступ к суду. Предлагается ввести пошлины за обращение в ЕСПЧ, установить требование, что интересы заявителя должен в обязательном порядке представлять юрист, а также накладывать санкции за неоднократное обращение в суд с явно неприемлемыми жалобами.
Во-вторых, это меры для ускорения процедур рассмотрения жалоб в суде. Предлагается снять с судей нагрузку, связанную с принятием решений по явно неприемлемым жалобам. Обсуждаются варианты: передать часть полномочий по рассмотрению таких жалоб опытным юристам секретариата Суда или набрать специальную группу судей, которая будет заниматься только этим.
И, наконец, третья группа предложений касается исполнения уже принятых постановлений. Это разнообразные предложения, направленные на улучшение качества работы государственных институтов, преобразования в национальных системах, обучение чиновников и судей правам человека, а также реорганизацию контроля со стороны органов Совета Европы за исполнением постановлений суда государствами-ответчиками.
Обсуждение реформы — дело не только государств, входящих в Совет Европы, но и гражданского общества. Многие международные неправительственные организации пристально следят за выдвигаемыми предложениями, участвуют в официальных консультациях и готовят заявления. Правозащитники, юристы и эксперты из России также задействованы в обсуждении предложений, выдвигаемых в рамках реформы. На днях российские правозащитники и юристы, представляющие интересы заявителей в суде, опубликовали свое заявление.
Авторы заявления уверены, что наилучший путь разрешения кризиса, в котором находится Европейский суд, — это своевременное и полное исполнение государствами его постановлений. Если официальные власти устранят проблемы, которые привели к нарушению прав, то это позволит разрешать большое количество жалоб на национальном уровне либо не воспроизводить однотипные нарушения вовсе. Это само по себе сократит поток жалоб в суд.
Государства, как известно, не во всех случаях предпринимают необходимые действия для исполнения постановлений. Например, Россия никак не может решить проблемы пыток в полиции и повысить эффективность расследования жалоб на пытки, хотя постановлений ЕСПЧ, в которых рассматривается эта проблема, уже порядка трех десятков и в очереди еще не один десяток таких дел. Совершенно ясно, что, если власти не предпримут хотя бы минимальных шагов для решения этой проблемы, например, , не решат проблему зависимости органов следствия от полиции, поток дел-клонов о пытках в полиции не прекратится.
Зачастую низкая эффективность исполнения постановлений может быть обусловлена сложностью проблемы, стоящей перед государством. Многие нарушения прав человека происходят из-за системных сбоев в государстве — их устранение требует комплексных и длительных реформ.
Однако случается, что неисполнение постановлений Европейского суда связано в первую очередь с отсутствием у государства достаточной мотивации и политической воли для проведения реформы.
Поэтому одной из ключевых задач в рамках реформы ЕСПЧ российские правозащитники и юристы считают принятие мер, направленных на исполнение уже принятых постановлений суда. Для этого, в частности, нужно усилить контроль со стороны Совета Европы за тем, как государства-ответчики исполняют постановления. Например, если государство длительное время не исполняет постановление, дело может быть вновь передано в Европейский суд. Сейчас такая процедура существует, но она очень сложна и не может из-за этого эффективно применяться. Авторы заявления предлагают ее упростить. Получив такое дело, Европейский суд рассмотрит, уклоняется ли государство от исполнения постановлений, и сможет наложить на него финансовые санкции.
Кроме того, в Комитете министров Совета Европы есть Департамент по исполнению постановлений, который и занимается контролем над исполнением. Сейчас департаменту явно не хватает сотрудников и ресурсов. Поэтому российские правозащитники и юристы предлагают расширить его штат и предоставить ему больше ресурсов, а также в дополнение к имеющемуся департаменту создать еще один орган. Он в отличие от Комитета министров, который состоит из представителей государств, будет формироваться из независимых экспертов. Планируемая новая структура контроля будет изучать самые сложные случаи неисполнения постановлений. Особенно это будет полезно по тем делам, где требуются комплексные реформы или постановление Европейского суда затрагивает особенно чувствительные социальные или политические вопросы.
Представители российского правозащитного и юридического сообществ не могли не прокомментировать звучащие в рамках реформы предложения, которые, если их примут, ограничат доступ к Европейского суду. Общая позиция здесь состоит в том, что право на обращение в Европейский суд является ключевым элементом системы защиты прав человека в Европе. Поэтому к любому его ограничению нужно подходить с предельной осторожностью. Все ограничения доступа к суду могут обсуждаться, только если будут представлены убедительные доказательства того, что то или иное предложение действительно приведет к значительному уменьшению нагрузки на суд. По большинству предложений, которые сейчас выдвинуты в рамках реформы, таких исследований пока не проводилось.
Прежде всего обеспокоенность авторов заявления вызывают меры по введению пошлин за обращение в Европейский суд, а также сокращению шестимесячного срока для подачи жалобы и требования об обязательном юридическом представительстве. В отношении последнего правозащитники и юристы-международники опасаются, что применительно к России оно будет истолковано как сохранение права представлять интересы заявителей в Европейском суде только за адвокатами. В этом случае многие юристы, не являющиеся адвокатами, которые успешно ведут дела в ЕСПЧ, будут фактически отстранены от работы с Европейским судом.
Наиболее резко в заявлении российских правозащитников и юристов критикуется предложение дать ЕСПЧ возможность выбирать, какие из поступивших ему жалоб он будет рассматривать.
Кроме того, одно из последних предложений, оглашенное председательствующей сейчас в Совете Европы Великобританией, предлагает все дела, которые находятся на рассмотрении Европейского суда больше определенного периода (например нескольких лет), автоматически отклонять. По мнению авторов заявления, если эти предложения будут приняты, система защиты прав человека изменится в корне и право на обращение в Европейский суд будет фактически сведено на нет.
Асмик Новикова и Наталья Таубина — сотрудники фонда «Общественный вердикт», Мария Сучкова — партнер Threefold Legal Advisors.
