Цивилизация
Свежая версия глобального правительственного замысла, а именно, концепции долгосрочного социально-экономического развития страны на период до 2020 года и плана действий правительства до 2010 года, еще раз продемонстрировала колоссальный разрыв между двумя полюсами: детализированными планами правительства и крайне примитивными возможностями государственного управления. Можно ли в здравом уме надеяться, что методами административно-бюрократического управления, этой винтажной репликой еще петровской государственной машины, будет осуществлен переход к инновационному социально ориентированному типу развития посредством создания системы демократических институтов и расширения свободы предпринимательства, как это прогнозирует концепция?
Логика предложенного варианта развития — сначала создание демократических институтов свободного общества как базового условия реализации реформ, а потом осуществление насущных преобразований — порочна. Такой переход невозможен: госаппарат впустую растратит ресурсы на модернизацию.
Страны т. н. догоняющего развития, которым приходится реформировать большинство социальных институтов, лишь в последнюю очередь получают возможность модернизировать аппарат власти. Видимо, для успешности этой затеи государственный аппарат должен испытывать постоянное давление модернизированных и эффективных институтов непубличной природы. Во всяком случае, похожим образом формировались многие современные демократии. Да и в России институциональные петровские новации имели отдаленным эхом демократизацию политического режима 60-х годов XIX века.
Поэтому перед российским государственным аппаратом нужно ставить посильные задачи, понимая, что он нескоро изменит свою природу. Посильные задачи предполагают заимствования и не имеют ничего общего с буйным социал-прожектерством, свойственным концепции. Как показывает опыт 90-х годов, современным государственным аппаратом России может вполне успешно решаться задача прямого копирования и минимальной адаптации заимствованных институтов. При этом с большой долей уверенности можно утверждать заранее, что общественные издержки на такое копирование и адаптацию окажутся значительно ниже расходов российского общества на хождение нетореными путями. К сожалению,
вся история институционального строительства в России с 1917-го по 1991 год есть история провалов, поражений и колоссальных общественных потерь как платы за беспочвенное и жестокое новаторство.
Сложно привести пример общественного института, выпестованного в России в XX веке, который был бы нашим ноу-хау и удивлял бы своей эффективностью. Лишь несколько приходят на ум: лучше и быстрее других мы организуем очередь, а также имеем уникальную культуру ожидания в условиях неопределенности (например, в приемной чиновника или ответа на посланный запрос в адрес органа власти), но в будущее с такими институтами не прорвешься.
Концепция-2020 — толстый, страниц на 450, документ. Но и сейчас,
после года переговоров и согласований внутри правительства, нерешенными, по словам разработчиков концепции из МЭРТа, остались «всего» пять вопросов: модель пенсионной реформы, конфигурация налоговой системы, характер долгосрочной экономической политики, стратегия регионального развития и стратегия бюджетной политики.
Начать и кончить. Но начать лучше совсем иначе, чем это было сделано.
Прежде всего, пора заканчивать с многолетними потугами самостоятельно реформировать медико-фармакологический комплекс. Непрекращающийся поток институциональных новаций в сфере здравоохранения и лекарственного обеспечения с 1990 года и по настоящее время имеет своим итогом полную запутанность отношений, неопределенность обязательств и прав сторон. Разве Россия — единственное федеральное государство с развитым частным сектором экономики и стареющим населением? Нет, в схожих условиях функционирует добротное германское здравоохранение, чья модель в начале 90-х годов успешно распространена на новые федеральные земли бывшей ГДР.
Может пугать глубина требуемого преобразования, но разве прощание с тем, что мы имеем сегодня в организации медико-фармакологического комплекса есть утрата чего-то самоценного, имеющего отношение к национальной идентификации? Ничуть. Наоборот, эту особенность нашей общности даже демонстрировать стыдно. Лишь путем ускоренного заимствования институтов мы сможем решить проблему дефицита времени, а иначе недавние государственные инвестиции в технологии и инфраструктуру здравоохранения просто умрут.
Не менее драматично обстоит дело с модернизацией пенсионного обеспечения. Детище реформаторов начала нынешнего века, так называемая
накопительная составляющая пенсионной системы, не только не решила задачу создания институтов долгосрочного пенсионного накопления, но привела к прямым потерям национального богатства и сокращению текущего потребления.
В общественном сознании, да и в профессиональном сообществе российских экономистов-теоретиков так и не сложилось представления о норме в современном пенсионном обеспечении; и сегодня неясно, на чем могут быть основаны надежды исправить положение силами тех же Минфина, Минздрава и Пенсионного фонда. Это те же люди в том же кругу отношений, как это уже было в 90-е годы прошлого века. Почему в августовских выпусках Economist можно прочесть оплаченное правительством Пакистана объявление о поиске и найме на работу директора государственного агентства по управлению недрами (гражданство не важно, важен опыт работы, свидетельства репутации и профессионального признания), но нельзя увидеть приглашения к участию в конкурсе проектов по реформированию российской пенсионной системы, который бы объявлялся российским правительством? Почему бы не сформировать оценочную комиссию из звезд теоретической экономики? Наконец, почему бы не следовать строго, забыв гордыню, всему, что предпишет проект-победитель?
Я не верю, что Чикагская или Лондонская школа экономики, Амартья Сен с коллегами, иные звезды экономической науки первой величины уступят отечественным светилам из Минздрава в разумности по части организации пенсионной системы России.
Областей, в которых заимствование институтов окажется плодотворным и предотвратит разбазаривание российских государственных и частных ресурсов, немало. Это система налогообложения рентных доходов (в основном доходов от добычи и реализации полезных ископаемых), организация государственной поддержки сельского хозяйства (в первую очередь субсидирования производства, а также участия государства в создании производственной инфраструктуры на селе), система государственной помощи семьям, бедным, инвалидам и проч.
Копирование и адаптация эффективных, работающих институтов — не просто их механическое перенесение в Россию силами администраторов, но задача, скорее, политическая. Вспомните эпопею (еще не завершенную) с внедрением ЕГЭ: этот простой и эффективный способ выявления необходимого минимума знаний встретил жесточайшее сопротивление тех, для кого неопределенность оценки уровня знаний абитуриента есть возможность получения вполне определенных доходов.
Нынешняя «самобытная» и неэффективная практика держится не на инерции и лени администраторов, она укоренена в системе существующих институтов и опирается на коалиции своих сторонников во всех сферах деловой и политической жизни.
Вспомним, например, недавние уголовные дела в отношении участников льготного лекарственного обеспечения, как со стороны бизнеса, так и чиновников: вот яркий пример такой коалиции.
Лучшие достижения России пореформенного периода связаны с эффективным и компетентным заимствованием институтов, достаточно вспомнить, например, нынешний Гражданский кодекс, систему институтов российского рынка ценных бумаг, частный нотариат, частные медицинские организации, контрактную армию и некоторые иные примеры. Примеры удачных институциональных новаций сугубо российского происхождения автору не известны. При этом мы достаточно развиты, чтобы не довольствоваться second best solutions, т. е. суррогатными «местными» аналогами эффективного института развитой страны. Есть большие сомнения в том, что построение системы институтов по принципу second best solutions даст в конце концов необходимый эффект «давления» на институты власти в сторону их демократизации, о чем уже говорилось выше.
Копирование и минимальная адаптация как способ построения институциональной среды в условиях авторитарного режима — сознательный выбор немногих высших политических руководителей.
У такого выбора есть несколько «плюсов»: он «внеположен» по отношению к предпочтениям любой российской группы влияния (и в силу этого устраняет подозрения в навязанности института какой-либо из таких групп); он сразу же создает необходимый режим диалога и включенности в общий процесс со странами — носителями копируемого института (хотя бы в сфере интеллектуальной); он дает возможность обратиться к наработанным международными организациями «справочникам» лучшей практики и модельных форм; наконец, он понятен иностранному бизнесу, политикам и гражданам, чем способствует включению России в сообщество развитых стран. Пожалуй, лишь такое направление институционального строительства позволит нам надеяться на политическую демократизацию в относительно недалеком будущем.
