Цивилизация
Об этом и об обстоятельствах подписания акта пишет А. Л. Адамишин — чрезвычайный и полномочный посол РФ, в прошлом заместитель министра иностранных дел СССР, первый заместитель министра иностранных дел РФ. Полностью статья будет опубликована в ближайшем номере журнала «Россия в глобальной политике».
1 августа 1975 года вошло в историю как день подписания Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Этот документ, принятый в Хельсинки на высшем уровне, был призван оказать долговременное воздействие на международную политику. Спустя 30 лет можно утверждать, что он действительно явился одним из мощных катализаторов тектонических перемен, до неузнаваемости изменивших европейский и мировой политический ландшафт. Но каких?
Выдвигая идею форума, Советский Союз стремился на многосторонней основе застолбить политические и территориальные итоги Второй мировой войны и послевоенного развития. Другими словами, закрепить раздел Европы между двумя блоками. К тому моменту было уже очевидно, что продвинуть дальше на запад «позиции социализма» едва ли удастся. Значит, в Старом Свете следовало зафиксировать статус-кво.
Перескакивая через три десятилетия сразу к ключевому выводу, приходится признать: «нерушимые» границы, вроде бы навсегда утвержденные в столице Финляндии, не пережили глубокий кризис, охвативший коммунистическую систему во второй половине 1980-х. Сегодня в хельсинкском процессе участвуют 55 государств вместо изначальных 35. Все новички — это составные части трех расколовшихся стран-основателей: СССР, СФРЮ, ЧССР. А вот единственная интеграция, которую стремились не допустить подписанием Заключительного акта, — объединение Германии — как раз состоялась.
В общем, то, ради чего все и затевалось еще в середине 60-х годов прошлого века, не выполнено.
Зато на авансцену вышла тематика, поначалу казавшаяся многим у нас чем-то вроде довеска, — вопрос о соблюдении прав человека и вообще «третья (гуманитарная) корзина». Значимость этого аспекта межгосударственных отношений впервые была подчеркнута именно в Заключительном акте. Ныне он «прописан» в основном арсенале международной политики. И, если честно с ним обращаться, роль такого инструмента может быть весьма полезной.
Истоки общеевропейского процесса
Согласно распространенной версии, автором идеи созыва общеевропейского совещания был сам министр иностранных дел СССР Андрей Андреевич Громыко. Предлагавшаяся форма вполне отражала бюрократический образ тогдашнего мышления: что-то вроде партийного собрания, спроецированного вовне. Тем не менее задумку нельзя было не назвать удачной. Ее реализация позволила бы затвердить границы в Европе, обойдя такой сложный и не решенный на тот момент вопрос, как отсутствие мирного договора с Германией. К тому же лозунг «Европейцы — за один стол» являлся выигрышным и с пропагандистской точки зрения.
Доподлинно могу засвидетельствовать, что первый зондаж относительно реакции Запада на эту идею действительно провел глава советской дипломатии. Произошло это в апреле 1966-го в ходе его бесед с итальянскими руководителями в Риме, где автор этих строк был переводчиком. Итальянцы, с которыми Москву связывали тогда «особые отношения» (достаточно вспомнить договор о строительстве автогиганта в Тольятти), предложение советского министра поддержали сразу. Правда, искушенные потомки древних римлян сразу внесли поправку, попросив добавить к советской формулировке «совещание по безопасности в Европе» слова «и сотрудничеству».
Причин для возражений не было, но дальний прицел западных партнеров проявился позже: ведь именно из «сотрудничества» возник потом в числе прочего вопрос о правах человека.
Кроме того, СССР согласился на участие в совещании США, которых поначалу приглашать не собирались. Однако без Соединенных Штатов, страны, подписавшей Ялтинские и Потсдамское соглашения, одного из гарантов четырехстороннего соглашения по Западному Берлину, проект умер бы, не родившись. Чтобы американцы не слишком выбивались из общего ряда, решили пригласить еще и Канаду.
Воплощение этого проекта в жизнь заняло долгое время. Ударом стали события в Чехословакии летом 1968 года, однако общеевропейский процесс хоть и замедлился, но не остановился. Наконец в начале июля 1973-го в столице Финляндии собрались министры иностранных дел 35 стран. Столь представительной ассамблеи в Европе не видели со времен Венского конгресса (1814–1815), «светлого праздника всех дипломатий мира». Первый этап общеевропейского совещания получился удачным: министры дали совместное поручение письменно оформить договоренности о том, как жить в Европе дальше.
Выполнение этой невероятно тяжелой задачи заняло почти два года — до июля 1975 года. Итоговый документ, названный на завершающей стадии работы Заключительным актом, писался 35 перьями. (В том числе, кстати, и ватиканским: святой престол участвовал в столь крупном международном «слете» впервые с 1824-го.) При этом если кто-то один не соглашался с какими-либо пассажами или фразами, то они не проходили. Потрясает к тому же и всеобъемлющий характер документа. Заключительному акту (объемом почти 30 тысяч страниц) удалось охватить всё: от принципа нерушимости границ и различных военных аспектов безопасности до детально расписанных конкретных вопросов экономического и гуманитарного сотрудничества и специального раздела follow up — договоренности о дальнейшем развитии процесса.
Как работала советская дипломатия
Второй этап совещания проходил в Женеве. Советскую делегацию возглавлял замминистра иностранных дел Анатолий Ковалев. Этот талантливый человек передовых убеждений собрал сильную команду, пригласив в нее лучших сотрудников различных ведомств. Стены его кабинета в «бункере» — мрачном здании, где заседали европейцы-переговорщики, — были сплошь завешаны разграфленными полотнищами бумаги: туда заносились согласованные, или, как их называли, «зарегистрированные» куски будущего шедевра. Их приносили гонцы, заседавшие в различных комитетах и комиссиях. То, что не было, как говорили в Женеве, зарегистрировано, оставалось в скобках: их раскрытие осуществлялось по древнеримскому принципу размена Do ut des — «Даю, чтобы ты дал». Но Ковалев постоянно еще вел и мысленный диалог с Москвой. Получить ее «добро» — дело не менее сложное, чем договориться с 34 партнерами. Вот этой «внутренней дипломатии», по утверждению министра Громыко, более важной, чем внешняя, я насмотрелся вдоволь.
В соответствии с избранной стратегией Советский Союз и (с разной степенью убежденности) наши союзники по Варшавскому договору добивались безусловного утверждения принципа нерушимости границ, из чего вытекало бы, что территориально-политическое устройство Европы, как оно сложилось к тому времени, не может быть изменено. Это, в свою очередь, закрепило бы раскол Германии и нахождение ГДР в социалистическом лагере. Мы как бы повернули шахматную доску: в первый послевоенный период именно Москва выступала за объединение Германии, а Вашингтон, да и весь Запад, не афишируя этого, весьма активно действовал против. Американцы не без оснований полагали, что удержать в своей орбите объединенную Германию окажется значительно труднее. Подавление в течение десятилетий стремления немцев к единой Германии — тщательно скрываемый скелет в американском шкафу. (Кстати, союзники Западной Германии согласились на воссоединение только тогда, когда события приняли необратимый характер. ГДР сама прекратила свое существование, но даже в тот момент объединение германской нации беспокоило многих на Западе.)
В ходе подготовки Заключительного акта немцы, и не только в ФРГ, подоплеку понимали прекрасно. Формулировка принципа нерушимости границ вызывала наиболее жесткие споры. Отвергать его с порога, разумеется, никто и не намеревался. Мысль о территориальных притязаниях была ненавистна Европе, прошедшей через ужасные войны. Но и похоронить мечту о воссоединении немцы не могли, сколько бы ни говорилось об отсутствии у них реваншизма. Выход нашли в так называемой мирной оговорке, предусматривавшей возможность изменения границ между государствами по их полюбовной договоренности.
С теоретической точки зрения такую договоренность нельзя оспорить, но кто же на практике даст ФРГ согласие? ГДР — никогда, мы — тем более, да и Запад будет не в восторге…
Никто не мог даже представить себе, что произойдет с Советским Союзом через какие-то полтора десятка лет.
«Третья корзина»
Демонстрируя добрую волю в вопросе закрепления территориальных и общественно-политических реалий в Европе, Запад рассчитывал на встречные уступки в том, что касалось внутренних советских порядков. Это обуславливалось, конечно, не стремлением к тому, чтобы граждане Советского Союза жили в более демократическом государстве. Западные лидеры полагали: если советская политика будет более предсказуемой и в большей степени опираться на общий с Западом понятийный аппарат, то безопасность от этого только выиграет.
То, чего добивалось советское руководство, — это минимизировать «цену», апеллируя к принципу невмешательства во внутренние дела.
Как чеканно выразился в одном из выступлений Громыко, «внутренние порядки, внутренние законы — это черта у ворот каждого государства, перед которой другие должны остановиться». Для меня до сих пор остается загадкой, каким образом Заключительный акт с его гуманитарными «ересями» успешно прошел через Политбюро ЦК КПСС. Некоторые мемуаристы считают, что там просто недооценили взрывоопасность той «мины», которую «третья корзина» закладывала под советскую идеологическую конструкцию. Не думаю, что дело в этом. Политики консервативного толка, а их в высшем руководстве страны было большинство, не могли не заметить столь явный «подрыв устоев». Но они промолчали. Причина: общеевропейскому совещанию покровительствовал генеральный секретарь ЦК КПСС Леонид Брежнев, в ту пору еще вполне энергичный и адекватный лидер. Его настрой определяли, в свою очередь, наиболее профессиональные из советских партаппаратчиков — толковые, пишущие (что всегда ценилось особо), честные, а главное, действительно радеющие об интересах страны.
Эти «дети ХХ съезда» считали, что продвижение в сторону соблюдения прав человека — не уступка Западу, а необходимый залог развития страны; что демократические преобразования давным-давно назрели и что если их подтолкнет внешняя политика, то честь ей за это и хвала.
Неприятности для либералов начались позже, когда улеглась эйфория и помощники «ястребов» в советском руководстве внимательно прочли Заключительный акт.
Оказалось, что среди десяти принципов, которыми подписавшим документ государствам отныне надлежало руководствоваться на мировой арене, фигурирует такая заповедь, как «уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений». Выходит, это уже не является нашим внутренним делом, мы должны перед кем-то отчитываться?
А как относиться к таким положениям, как облегчение доступа к информации, воссоединение семей, приглашение наблюдателей на военные маневры? Оговорки, причем существенные, которыми снабдил документ мудрый Ковалев, в расчет не брались.
Ортодоксы упрекали «голубей»: вы заплатили Западу «третьей корзиной» за то, что страна и так имела, — территориальную целостность в Европе, существование ГДР. Запад же, утверждали они, получил лазейки для вмешательства во внутренние дела СССР, а посему отбивать вражеские поползновения теперь будет сложнее.
Втихомолку были сделаны некоторые оргвыводы, в частности, в отношении главного закоперщика — Ковалева. Правда, мягкие: его всего лишь «прокатили» на выборах в ЦК. Основной же негласный вывод — спустить на тормозах гуманитарные и иные неподходящие договоренности, тем более что они, как и все другие в Заключенном акте, носят не обязывающий международно-правовой, а морально-политический характер.
Надо сказать, что интуиция не обманула консерваторов.
Действительно, обязательства, пусть и формально, но всё же взятые на себя Москвой, довольно скоро превратились в средство давления. Причем не только извне, но и изнутри — со стороны движения правозащитников, которые апеллировали как раз к хельсинкскому Заключительному акту.
Когда же во второй половине 1970-х разрядку сменило новое резкое похолодание, понятие «права человека» вообще оказалось одним из таранов, используемых американцами против «империи зла». Это позволяет нашим деятелям антизападного толка и по сей день говорить о том, что СССР-де привела к краху та «слабина», которую руководство с подачи либералов дало в 1975 году. В реальности дело обстоит с точностью до наоборот. Фатальными стали не принятые обязательства, а отказ Москвы идти путем, предначертанным в Заключительном акте, и втягивание Советского Союза в еще один, ставший непосильным виток противостояния с Западом.
После Хельсинки
Триумфальное завершение хельсинкского форума многими было представлено как похороны «холодной войны». «Ведьма», однако, оказалась живучей, и впоследствии, как мы знаем, ее погребали еще много раз.
Достигнув пика в момент подписания Заключительного акта, общеевропейский процесс далее развивался скорее в сторону затухания.
Вопреки всем надеждам в нашей внутренней жизни практически ничего не изменилось. Однако во внешнеполитической сфере оживились двусторонние, прежде всего, экономические отношения и политические контакты, началось и «дозированное» трансграничное общение между рядовыми гражданами. Было подписано первое долгосрочное (до 2003 года) соглашение о поставках в Европу природного газа из СССР. В Европе международный климат тоже улучшился: например, Италия и Югославия окончательно договорились о Триесте.
Одновременно Москву все громче обвиняли в несоблюдении Заключительного акта, который нередко подавался широкой публике как документ, состоящий лишь из одной «третьей корзины», да и то не всей. Первая после Хельсинки встреча стран — участниц совещания (Белград, 1977–1978), созванная с целью продолжить процесс, свелась к топтанию на месте.
В конце 1970-х для разрядки и ее адептов наступили совсем уж тяжкие времена. По обе стороны разделительной линии между Востоком и Западом тон все больше задавали круги, не заинтересованные в серьезном ослаблении напряженности. Думаю, что в глубине души советское руководство не верило, что на Земле есть место для двух общественных систем. Многие поколения руководителей были воспитаны в духе «кто кого закопает».
Разрядка в понимании тридцатилетней давности совершенно исключала какую-либо «идеологическую конвергенцию». Невзирая на подписанный Заключительный акт, слова «права человека» продолжали писать в кавычках, сопровождая их эпитетом «так называемые».
Наконец, статус-кво поддерживали только в Европе, в остальных же частях света шла ожесточенная борьба — в Юго-Восточной Азии, Центральной Америке (Никарагуа), Африке (Ангола). Так, спустя всего лишь несколько месяцев после подписания Заключительного акта на «социалистический путь развития» стала Ангола во главе с «марксистом» Агостиньо Нето, что произошло при военно-политической поддержке Москвы и Гаваны и вызвало на Западе бурю возмущения. А с декабря 1979 года, когда началась афганская кампания, небо потемнело всерьез.
С приходом к власти в США Рональда Рейгана американцы пришли к выводу, что задача сокрушить стратегического конкурента не столь уже невыполнима.
Сжатие тисков гонки вооружений в сочетании с массированным давлением именно по линии несоблюдения прав человека оказалось весьма эффективным.
В той обстановке хельсинкский процесс едва не приказал долго жить. Вторая встреча в рамках Заключительного акта — в Мадриде — больше походила на затянувшуюся на три года стычку. И немудрено — ведь она проходила на фоне действий советских войск в Афганистане, бойкота московской Олимпиады, конфликта вокруг размещения ракет средней дальности в Европе, введения военного положения в Польше и, наконец, событий вокруг сбитого южнокорейского «Боинга».
Перестройка сняла на время сомнения. Хельсинкские договоренности начали выполнять у нас по тем разделам, которые раньше клали под сукно, и от перемен страна только выигрывала. К примеру, сколько можно было терпеть такой постыдный, к тому же затратный анахронизм, как глушение иностранных радиостанций? Полностью это прекратили лишь в 1988 году, когда Горбачёв уже три года находился у власти. Это стало одной из наших «уступок», способствовавших успешному завершению третьей общеевропейской встречи, в Вене, в ноябре 1986 — январе 1989-го. Обсуждение проблем прав человека с американцами имело менее конфронтационный характер. Мой тогдашний визави, заместитель госсекретаря США по гуманитарным делам Ричард Шифтер, до сих пор считает, что взаимодействие по этим вопросам сыграло решающую роль в успехе встречи.
Взявшись за создание правового государства, Горбачёв и команда исправляли целый ряд несправедливостей и несуразностей, свойственных советскому обществу. Это было наше внутреннее дело, наша собственная инициатива, фактически нам не требовались импульсы извне. Одновременно это обусловило пик общеевропейской активности. Мы замахнулись даже на проведение в Москве Международной конференции по человеческому измерению и провели-таки (в сентябре 1991-го!) один из ее этапов.
А вот самый крупный международный документ того периода, Хартия для новой Европы, принятая на встрече в верхах в рамках СБСЕ в Париже (ноябрь 1990 года), сыграла, по моему мнению, скорее, отрицательную роль. В общий европейский дом она так никого и не привела, ожидания породила завышенные и, строго говоря, неисполнимые по определению, затуманила видение подлинных европейских проблем — воссоединения Германии, развала социалистического лагеря, прогрессирующего ослабления СССР.
Между прошлым и будущим
<1>После ухода со сцены Советского Союза общеевропейский процесс стал терять смысл. Идея Хельсинки, по сути, служила договоренностям между Востоком и Западом тогда, когда под этим понимали две общественные системы. Первоначальный замысел повис в воздухе, как только данное деление исчезло, причем скорее вопреки принципам нерушимости границ и территориальной целостности, установленным в Заключительном акте, чем в соответствии с ними.
Как правило, даже очень хорошим международным договоренностям не суждена долгая жизнь. Не гербовая бумага, а соотношение сил определяет ситуацию. Продлить жизнь процессу не помогла и его трансформация в институт: с 1 января 1995 года место СБСЕ занимает Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ); впрочем, до конца институционализация так и не доведена. Расширение организации за счет всех бывших республик СССР также не привело к обретению новой цели и повестки дня.
За десять лет своего существования ОБСЕ принесла России мало реальной пользы, а в последнее время и вовсе превратилась в орган, миссия которого ограничивается вынесением вердиктов об уровне демократичности выборов на постсоветском пространстве.
Причем даже с учетом того, что большинство государств на территории бывшего Советского Союза не могут похвастаться достижениями в области демократии, объективность и неангажированность ОБСЕ вызывает сомнения.
Похоронить ОБСЕ рука не поднимется — жаль уникального евроазиатского форума, где по-прежнему действует принцип консенсуса. Россия имеет там право вето и использовала его, хотя и не так часто, как когда-то в ООН. С другой стороны, нельзя бесконечно оставаться пленниками своей, даже самой прекрасной идеи. Европа и мир изменились радикально. ОБСЕ находится в конце списка международных организаций, посредством которых Россия реализует собственные национальные интересы. Во всяком случае, ее позиции там много ниже Европейского союза или НАТО, отношения с которыми представляют собой пусть и нелегкое, но регулярное, практическое и приносящее свои плоды взаимодействие.
ОБСЕ не стала и уже вряд ли станет основным фактором формирования комплексной, охватывающей все аспекты — от военного до гуманитарного — безопасности в Европе.
Сегодня преобладает мелкотемье, не соответствующее изначальному «замаху» этой организации. Не случайно, что после стамбульской встречи-1999 больше не прошло ни одного саммита в рамках ОБСЕ.
Что ждет ОБСЕ? Либо хельсинкскому процессу не останется ничего другого, как купаться в лучах прошлой славы, ссылаясь на беспрецедентный опыт совместной работы, на заслуги в деле улучшения общего климата в Европе и продвижения разрядки и сотрудничества, на приобщение к большой политике значительного числа государств, в том числе нейтральных.
Либо ОБСЕ трансформируется в сугубо специализированную организацию по выполнению действительно важной задачи — содействия демократическим преобразованиям, правовой модернизации, защите прав человека.
Но для этого необходима ее собственная перестройка, такая, которая устроила бы все государства-участники. Консенсус так консенсус.
