Цивилизация
5. Современная (третья) фаза модернизационных реформ
Теперь можно говорить о переходе к третьему этапу экономических реформ и, соответственно, экономической политики. Речь идет о выработке стратегии социально-экономического прорыва в условиях современного постиндустриального общества. Задачи эти являются исключительно сложными, и сам по себе факт перехода к данному этапу реформ еще не гарантирует успешности достижения стоящих перед страной стратегических целей. Успех или неуспех дальнейшего развития зависит в первую очередь от политики власти.
На этом этапе ключевыми являются так называемые проблемы третьего поколения — проблемы развития человека, инвестиций в человеческий капитал, а также задачи развития и совершенствования политических институтов. Главными теперь становятся не проблемы макроэкономики (они в основном решены) и даже не экономические институты (они уже в основном сложились). Главное конкурентное преимущество современной высокоразвитой страны связано с человеческой личностью и с теми факторами, которые непосредственно обеспечивают жизнедеятельность человека. К таковым относятся сферы образования, здравоохранения, жилье, инфраструктура, устойчивость политической демократии.
Это новые задачи, для решения которых практически не существует успешного зарубежного опыта.
Поиск приходится вести с нуля, что существенно отличает новые задачи от задач первых двух этапов, при решении которых мог использоваться богатый зарубежный опыт (Вывод об ограниченной роли зарубежного опыта при проведении реформ третьего поколения ни в коем мере не означает призыва к игнорированию этого опыта и тем более не тождественен выводу о приоритете пресловутого третьего пути, отличного от пути западных демократий. Речь идет лишь о том, что в настоящее время мы столкнулись с задачами, которые не имеют успешного опыта решения в современном мире. Всем странам, достигшим определенного уровня развития (или даже существенно превышающим его), придется решать схожие задачи повышения эффективности вложений в развитие человеческого капитала. Сказанное относится и к устранению серьезнейшего ограничителя экономического роста — неэффективности госуправления. Эти проблемы не могут быть решены по сколько-нибудь типовому стандарту; все страны, которым удавалось с ними справиться, должны были находить собственные пути их решения). Однако сама постановка задач третьего поколения свидетельствует о довольно высоком уровне развития современной России: только развитые страны выдвигают развитие человеческого потенциала в качестве своей приоритетной задачи.
Понятие приоритета, точки роста применительно к современным экономикам существенно меняется по сравнению с тем, что принято рассматривать в качестве таковых в менее развитых обществах.
Приоритетными теперь являются не отдельные отрасли и сектора промышленности, но институты, связанные с развитием личности и через человека влияющие на состояние экономики.
Эта особенность современного мира была обозначена в послании президента РФ Федеральному собранию в 2004 году, где в качестве главных проблем были обозначены образование, здравоохранение, жилищная политика и другие социальные проблемы.
Можно выделить три принципиальные особенности этого этапа. Во-первых, теперь должны вырабатываться тонкие механизмы экономической настройки, требующие очень осторожного вмешательства в ткань экономической жизни. Во-вторых, за последние годы существенно возрос административный ресурс власти — государство укрепилось и теперь может позволить себе быть более активным, чем это было на протяжении большей части 1990-х годов. В-третьих, Россия подошла к такому моменту создания новых институтов, когда опыт других стран начинает играть крайне ограниченную роль.
На предыдущих этапах, формируя базовые предпосылки современной рыночной экономики, можно было опираться на достижения других стран, а также учитывать их провалы, чтобы не повторять чужих ошибок. Это касалось денежной и бюджетной стабилизации, дерегулирования, гражданского и банковского законодательства и др. Хотя даже тогда по целому ряду проблем мы уже должны были искать оригинальные решения, которые действительно оказывались весьма эффективными (например, налоговое законодательство).
Однако учет опыта других в лучшем случае позволяет не совершать грубых ошибок (и то далеко не всегда), помогает сформировать необходимые условия устойчивого развития, но не достаточные. Дело не только в уникальности решений, которые обеспечили бы социально-экономический прорыв. Россия не единственная страна, которая столкнулась с проблемами коренного реформирования секторов, связанных с развитием человеческого потенциала. Этот кризис является вообще не посткоммунистической проблемой, а имеет гораздо более глобальный характер. Все развитые страны мира стоят сейчас перед необходимостью коренной перестройки своих социальных систем, прежде всего здравоохранения и образования.
Причины нарастающего кризиса в том, что современные социальные системы были сформированы в эпоху индустриализации, то есть в принципиально иных демографических и социальных обстоятельствах
— когда преобладал молодой возраст, продолжительность жизни была относительно невелика, а абсолютно преобладавшее по численности сельское население почти не пользовалась услугами социального сектора. Теперь ситуация коренным образом изменилась, даже самые развитые страны с трудом справляются с резко возросшей социальной нагрузкой. (Мы часто ссылаемся на Германию как на страну, где успешно решено большинство социальных проблем и с которой следует брать пример. Между тем исследования серьезных немецких специалистов наиболее болезненных проблем современной Германии дает нам список тем, удивительно похожих на повестку дня нынешних российских реформ. Чтобы не перечислять хорошо известный список, приведу лишь одну цитату, весьма характерную: «Немецкая университетская система, привлекавшая в XIX веке иностранных студентов и ученых и создавшая основу для нынешних четырех экспортных отраслей — машиностроения, автомобилестроения, электротехники и химии, сегодня оставляет желать много лучшего… Мне бы очень хотелось получить результаты обследования, сколько сыновей и дочерей немецких политиков, рьяно защищающих статус-кво нашей системы высшего образования, зачислены в элитные университеты США и Великобритании» (Зиберт Х. Эффект кобры. СПб., 2003. С. 191). Замените здесь XIX век на первую половину XX, а в перечне отраслей укажите ВПК и космос — и приведенное рассуждение будет полностью применимо к России. Иными словами, перед Германией стоят те же проблемы повышения конкурентоспособности образования, что и перед современной Россией.)
Словом, теперь предстоит решать задачи, гораздо более тонкие и сложные, чем в предыдущее десятилетие. Опасностью же является искушение преувеличить административные возможности власти и отсутствие жестких бюджетных ограничений. Последнее будет сопровождаться постоянным лоббистским давлением на правительство с требованиями «дать денег» на сооружение никому не нужных объектов.
Существенной особенностью третьего этапа реформ является то, что практически полностью исчерпанными оказываются возможности повышения экономической эффективности, консолидации роста исключительно совершенствованием собственно экономической сферы, экономического законодательства. Страна подошла к такой фазе, когда дальнейшее экономическое развитие в значительной мере будет предопределяться состоянием политических и правовых институтов.
Для решения задач экономического рывка сейчас недостаточно иметь хорошее трудовое и земельное законодательство, законы о банках и банкротстве, налоговое и бюджетное право. Все эти нормы и правила должны эффективности осуществляться на практике, а это требует эффективного госаппарата, справедливого суда, достойной правоохранительной системы. Словом, эффективного функционирования базовых институтов государственной власти. Ни один закон не будет приносить те результаты, которых от него ждут, если все органы государственной власти не обеспечат его исполнение, а суд не защитит гражданина при нарушении его прав.
Российская элита все более сознает важность этих проблем. Активно обсуждаются вопросы административной и судебной реформы, реформы комплектования армии. Однако проработка и глубина осознания остроты этих проблем различна.
Сложнее всего обстоят дела с судебной реформой. Подавляющее большинство экономической элиты и значительная часть политической элиты осознают, что сохранение нынешнего уровня коррупции резко тормозит предпринимательскую деятельность. На необходимость повышения эффективности судопроизводства, преодоление судейской коррупции неоднократно указывал В. Путин в посланиях, об этом же осенью 2004 года резкое заявление сделал В. Зорькин. Острота этой проблемы, правда, пока не привела к нахождению понятного механизма ее лечения: судебная реформа началась несколько лет назад, и считается, что проходит она успешно, а само судейское сообщество не склонно признавать наличие внутри себя острейших проблем.
Словом, состояние институтов государственной власти выходит сейчас на передний план, становится главным узким местом.
Подчеркивая приоритетность институциональных проблем, нельзя забывать о необходимости обеспечивать и укреплять макроэкономическую стабильность, достигнутую за предыдущее десятилетие. Денежная и финансовая стабилизация является важнейшим достижением России, ее существенным отличием от многих других переходных экономик, условием формирования благоприятного инвестиционного климата. Главными факторами обеспечения макроэкономической стабильности в настоящее время являются проведение сбалансированной бюджетной политики, сохранение режима плавающего валютного курса, значительные золотовалютные резервы Центрального банка, а также Стабилизационный фонд.
Раздел 2. Опасности и риски современного этапа российской модернизации
Модернизация — исключительно сложный процесс, далеко не всегда предполагающий happy end. Как известно, случаев успешной модернизации пока гораздо меньше, чем попыток совершения этого рывка. Успех в конечном счете зависит от политики, от способности властей и общества создать институты, обеспечивающие ускоренный рост при необходимых (прогрессивных) структурных трансформациях. На этом пути политиков и общество подстерегают риски. Четкое осознание этих рисков ничуть не менее важно, чем выработка позитивных рекомендаций по принятию тех или иных мер.
Эти риски существуют в самом процессе социально-экономического развития страны. На всех этапах этого развития возникают определенные развилки, появляются альтернативные решения. При выборе решения очень важно избегать заблуждений, основанных на иллюзиях и опыте прошлых периодов.
В данном разделе будут рассмотрены некоторые из этих рисков и развилок. При их анализе мы будем опираться на опыт как нашей страны, так и других стран, решавших аналогичные задачи. Этот опыт может играть и позитивную роль, служить уместным предостережением для современных политиков. В других случаях — отрицательную, то есть оказывается неуместным для использования в наши дни.
1. Абсолютизация темпов экономического роста и риски восстановительного роста
Задача обеспечения высоких темпов экономического роста является, несомненно, одной из важнейших в деятельности любого правительства. Высокие темпы роста свидетельствуют, как правило, об эффективности экономической политики, осуществляемой в данной стране.
Однако роль темпов роста, как и любых других количественных показателей, не должна абсолютизироваться. Нам действительно нужны высокие темпы роста, но такого роста, который удовлетворял бы ряду дополнительных критериев.
Во-первых, сопровождался бы прогрессивными структурными сдвигами, а не консервировал бы экономическую отсталость и неэффективность. (Достаточно вспомнить пример таких стран, как Белоруссия или Туркмения, которые достигли докризисного уровня производства при консервации или даже деградации экономической структуры). Более того, прогрессивные структурные сдвиги могут сопровождаться снижением темпов роста. Отчасти это происходит по причинам статистического характера, когда новые сектора экономики плохо учитываются статистикой, ориентированной на традиционную экономическую структуру.
Достаточно вспомнить уже приводившиеся примеры «стагнирующего» Запада и растущего СССР в 1970-е годы, когда на самом деле в первом случае шла глубокая структурная трансформация, а во втором накапливались предпосылки будущего краха.
Во-вторых, устойчивые темпы роста на протяжении длительного периода. Альтернативой является искусственное ускорение темпов роста (как правило, популистскими методами финансовой накачки спроса и госинвестиций), после чего следует кризис или стагнация. Такая ситуация также не относится к разряду благоприятных.
Так, в настоящее время при разработке сценарных прогнозов предлагается три варианта развития страны: инерционный, за счет развития экспорта (в основном топливно-сырьевого) и инновационный, причем лишь второй и третий сценарии обеспечивают удвоения ВВП за десятилетие. Казалось бы, по критериям роста наихудшим является первый вариант. На самом же деле второй гораздо более опасен, если основываться не на желании похвастаться выполнение «поручения по росту», а на реальном повышении конкурентоспособности страны. Второй вариант по сути своей повторяет путь СССР, то есть предполагает резкое усиление нефтяной зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры с перспективой социально-экономического краха. Зато «задание об удвоении» будет исполнено.
В-третьих, рост, обеспечивающий сокращение разрыва между Россией и наиболее развитыми странами мира. Иными словами, темп роста должен превышать среднемировой темп и рост в странах — пионерах постиндустриальной модернизации. Пока России удается обеспечивать такую динамику. Учет этого фактора тем более важен, что показатель роста может колебаться в соответствии с колебаниями внешнеэкономической конъюнктуры (современная открытая экономика не может быть полностью нечувствительна к подобным колебаниям), однако и в этом случае принципиально сохранение превышения темпа роста российской экономики по сравнению с наиболее развитыми странами.
В-четвертых, это должен быть реальный рост, не фальсифицируемый в угоду политической конъюнктуре и для удовольствия политических лидеров. Стоит лишь намекнуть губернаторам, что их деятельность будет оцениваться по достигнутым в их регионах темпам роста, а последним трем по итогам года будет выражаться недоверие, и с темпами у нас все будет великолепно. В результате, правда, ситуация может дойти до того, что уже никто в стране не будет знать, что же реально происходит в отечественной экономике, а за справками придется обращаться к ведущим зарубежным спецслужбам (примерно так обстояли дела в последний период существования СССР. Кстати, схоже обстоят дела в Китае и во Вьетнаме. Эти страны, действительно, быстро развиваются, но реальной ситуации со статистикой не знает никто: слишком высоки стимулы к фальсификации в условиях сохранения партийной вертикали).
Чувствительность властей к проблемам экономического роста приобретает подчас довольно странные формы. В результате у нас уже даже Генпрокуратура начинает заниматься этим проблемами, требуя у руководства Центробанка объяснения причин укрепления реального курса рубля, подрывающего конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей.
С не меньшим основанием можно было бы допрашивать руководство Гидромета по поводу погоды, неблагоприятной для урожая, а потому подрывающей продовольственную безопасность страны.
Особенно опасна абсолютизация задачи роста в период восстановления после тяжелого и длительного кризиса. То есть в тех условиях, в которых находится Россия в настоящее время. Восстановительные процессы охватывают как экономические, так и политические сферы. Однако, как свидетельствует опыт прошлого, политические и экономические процессы развиваются неравномерно и в ряде случаев разнонаправленно. Политическая система укрепляется обычно быстрее, чем формируется новая экономическая база. Это вызывает недовольство политиков, искушение прибегнуть к экзотическим (и популистским) методам подхлестывания экономического роста.
<1>Наиболее яркий пример дает ход восстановительных процессов в 1920-е годы. Тогда, после гражданской войны, происходило укрепление политической власти правящей партии и бурно развивались восстановительные процессы в экономике. Но уже к середине десятилетия выявилась неприятная особенность экономического роста — его затухающий характер. Экономисты объясняли, что снижение темпов роста является характерной чертой восстановительного процесса, то есть происходит по мере исчерпания свободных мощностей и перехода на инвестиционную модель. Это крайне раздражало власть, верившую, что рост своего политического могущества она может непосредственно конвертировать в экономический рост.
Это была серьезная развилка. Правительство могло сосредоточиться на создании благоприятных условий для предпринимательской деятельности, для притока не только государственных, но и частных инвестиций. Вместо этого власти решили прибегнуть к политическому нажиму и активизации государственного участия в экономике. Стали усиливать обложение частника и снижать закупочные цены на сельхозпродукты, а частные производители были к тому же лишены избирательных прав. Крестьяне стали сокращать посевы, а городские предприниматели — проявлять повышенную осторожность при принятии инвестиционных решений.
Если в первой половине 1920-х появление подобных затруднений побуждало правительство корректировать свою политику, то теперь, укрепившись политически (в том числе благодаря разгрому троцкистской оппозиции), власть могла позволить себе жесткую реакцию. Неэффективность проводимой политики была «объяснена» пороками нэпа, а потому был взят курс на его ликвидацию. Частные производители были обвинены в саботаже, а экономисты и политики, ратовавшие за органичное, бескризисное развитие экономики, за сбалансированные по секторам темпы роста, за интеграцию всех социальных слоев («врастание кулака в социализм»), были обвинены во вредительстве и предстали перед пролетарским судом.
Процессы 1928–1931 годов над инженерами и экономистами, критиковавшими проекты «социалистической реконструкции», осуществлявшейся за счет массового ограбления большей части народа, стали первыми в череде сталинских чисток. И именно тогда, отказываясь впредь от серьезного экономического анализа, С. Струмилин произнес слова: «Лучше стоять за высокие темпы роста, чем сидеть за низкие». Кстати, С. Струмилин стал единственным экономистом — Героем Социалистического Труда, получив эту награду к своему девяностолетию.
Темпы были достигнуты действительно высокие, но ценой таких человеческих, интеллектуальных, социальных и материальных жертв, последствия которых не преодолены в нашей стране до сих пор.
Таким образом, период восстановительного роста и консолидации власти является временем повышенной опасности для устойчивости социально-экономической системы.
На этом этапе очень важно избежать разного рода экзотических и популистских шагов, которые якобы подхлестывают экономический рост, а на самом деле способны только запугать предпринимателя, оттолкнуть его от инвестиций в российскую экономику. А оттолкнуть его можно не столько авторитарными тенденциями в политике, сколько непонятными и плохо предсказуемыми действиями в экономике.
Автор — ректор Академии народного хозяйства.
