Цивилизация
О преимуществах и опасностях федеративного устройства в интервью «Газете.Ru» рассуждает консультант фонда «Институт экономики города» Леонид Смирнягин.
— Леонид Викторович, разные регионы в своем безразличии к проводимой реформе кажутся едиными. Насколько верно такое впечатление и как вы объясняете это внешнее безразличие?
— Действительно, общество отнеслось к этому удивительно равнодушно. Но тут можно сделать три важных замечания. В связи с крайне напряженной ситуацией в отношениях центра и регионов региональные лидеры почти никогда открыто на этот счет не высказываются. Лояльность Кремлю стала абсолютно значимой для оценки деятельности губернатора. Лояльность важна прежде всего, все остальное не имеет почти никакого значения. Но даже на этом фоне видно, что оценки некоторых лидеров регионов, прежде всего президентов республик, отличались. Еще при самых первых шагах реформы президенты Чувашии Федоров и Татарстана Шаймиев вполне определенно высказывались о сути этой реформы. И такой впечатление, что, например, Федоров отражает мнение части политиков, которые работают на среднесрочную перспективу. Возможно, что если они довольно плохо оценивают перспективы нынешней кремлевской администрации, то они готовы демонстрировать перед общественностью свое фрондерство. И когда кремлевская администрация под грузом совершенных ошибок начнет уходить в тень, то они окажутся в выигрышном положении. Конечно, политиков вообще и таких в частности среди губернаторов очень мало, но все-таки они есть. Большинство из них уже на излете, поскольку уже очень давно были избраны. От новых губернаторов, весьма одаренных и активных, таких, как Хлопонин, Зеленин, которые, казалось бы, должны как-то реагировать, таких выступлений не слышно. Кроме того, мы плохо знаем реакцию людей, можно предположить что-то вроде заговора, чтобы позицию людей не отражать вовсе. Из-за того что механизм не налажен, мы не знаем, как на это реагируют пресловутые «простые люди». И в третьих, самое печальное, что по сравнению с 90-ми годами общественность резко снизила свой интерес к политике как таковой. Обратите внимание, что подъем этой активности в связи с отменой льгот лишний раз показывает, что политическая активность находится на нулевом уровне. Это протесты, связанные с неполитическими обстоятельствами. Что же касается собственно политических событий, то ничего сравнимого не происходит. Казалось бы, отменили выборы по одномандатным округам, районы потерли возможность выразить свое мнение через своих представителей — и ничего, обошлось, никому до этого особого дела нет.
Сами руководители наверняка очень остро эту реформу переживают, но никак свое недовольство на федеральном уровне не выражают. Но по их частным высказываниям, даже по выступлениям в местной прессе, видно, что они крайне остро воспринимают то, что происходит в Кремле. Я просто поразился. Я не мог себе представить, что можно делать подобные заявления и оставаться политически живым. При Ельцине критические выступления в адрес центральной власти были чрезвычайно приняты, он на это закрывал глаза для того, чтобы как-то демпфировать недовольство в регионах. Сейчас задачи демпфировать недовольство не было, я имею в виду высказывания, не связанные с монетизацией льгот, но некоторые губернаторы выражают претензии к Кремлю.
— Федеральная система, сформировавшаяся в 90-е годы, показала свою жизнеспособность, но ее отмена не вызывает протеста?
— Наш федерализм еще очень молодой, он еще не въелся в подкорку. Когда после выступления президента о назначении губернаторов я спросил своих американских коллег, что было бы, если бы президент Буш после 11 сентября объявил о подчинении губернаторов себе. Мне ответили, что ничего особенного бы не было, отправили бы его в больницу. Их федерализму 200 лет, и никто покуситься на него не может. Мы же еще до этого не дошли. Конечно, отмена федерализма резко снижает эффективность государственного устройства. Кроме того, это разрыхляет государство и увеличивает число угроз его целостности. Такой гигантской страной управлять из центра, конечно, крайне трудно. Казалось бы, бессмысленно отдавать приказания в Якутию о том, как им быть с ЖКХ, но государство на это идет.
И управлять регионом будут его порученцы — чиновники, а не политики. У них совершенно другая легитимность и другой авторитет в глазах избирателя. И, конечно, у назначенного руководителя легитимность резко просядет.
Губернатор в каждом регионе был кристаллизатором своей элиты. Он был ответственным перед избирателями и подчинялся президенту только в очень узком пучке своих полномочий. Если он будет назначен, то он не сможет играть эту роль, потому что его можно будет снять по совершенно вздорным основаниям, по «утрате доверия». Это не юридический термин вообще. Как можно объединяться вокруг человека, который завтра может быть снят?
— Существует распространенное объяснение, что губернаторы уже укрепились в регионе, и на самом деле назначение ничего не меняет по сути происходящего.
— На выборах мы видели столько «смертей» самых могучих действующих губернаторов! И резкое преувеличение думать, что все губернаторы давно все под себя выстроили. Ничего подобного. Все равно губернатор трясется перед выборами как безумный. Сплошь и рядом они проходят еле-еле, и рушатся такие авторитеты. Неужели пример Алтая никого не научил? Евдокимов победил Сурикова, который действительно занимался тем, чтобы построить под себя все. Я помню, как он победил предыдущего губернатора Коршунова. И он просто растворился в воздухе. Как на Дальнем Востоке Дарькин обыграл фактически кремлевского представителя! Самое главное состоит в том, что существуют неснимаемые противоречия между интересами страны и интересами отдельного региона. Ничего с ними не сделаешь. Например, все хотят дешевую электроэнергию, но никто не хочет иметь электростанцию, всем нужны хорошие химические продукты, и никто не хочет иметь химические заводы. В США есть такое выражение: где угодно, только не на моем заднем дворе. Во главе региона должен стоять человек, который будет отстаивать местные интересы. Тогда общенациональные решения будут компромиссами между интересами региона и интересами страны — согласованный оптимум надо искать.
Если же глава региона окажется назначенцем, сатрапом Москвы, и в столкновениях всегда выступает на ее стороне, иначе его снимают, — тогда все это заведомо разрушается.
Конечно, ничего страшного не случится, мы выживем, но будет хуже. Хуже будет управлять, больше будет нелепостей и коррупции. Это печально, потому что федерализм у нас развивался просто семимильными шагами — я никак не ожидал, что все эти процессы пойдут с такой скоростью. Все очень быстро привыкли к выборам, распределение денег весьма пристойное, половина денег все равно останется в регионах.
Вот что особенно печально. 2004 год был цепью ужасных ошибок кремлевской власти, и именно в то время, когда центральная власть слабеет и совершает ошибки, она пытается переключить рычаги управления на себя. Это просто нелепо.
Федерализм для того и придуман, что если что-то с центральной властью, то существуют другие органы власти, которые от нее не зависят, и до них болезнь центральной власти не доходит. Они начинают выполнять какие-то ее функции. Потом проходит некоторое время, и Конституция, которая написана под баланс властей, баланс этот и обеспечивает.
Система с многими центрами власти гораздо устойчивее жесткой пирамиды. Президент выступил с этой инициативой после Беслана, но именно силовики, которые подчиняются президенту, не смогли ничего сделать, и практически им назначенный глава Ингушетии Мурат Зязиков ничего сделать не смог. И этот случай как будто специально показывал, что нельзя централизовать. У региональных властей множество дел, не связанных с борьбой с терроризмом, и подключать их к решению этой проблемы довольно странно. Следует укреплять силовые ведомства.
— Возможно, что федералистские отношение сохранятся, но в сером виде? Как может выглядеть теневой федерализм?
— По моим представлениям, он существовал в России всегда. В Российской империи сообщение было долгим и жизнь все равно протекала по своим законам. К сожалению, это был федерализм по понятиям.
Федерализм, как сказал Томас Джефферсон, это территориальная форма демократии. Это школа демократии, когда каждое место само отвечает за свою жизнь. Люди сами решают, как им потратить деньги. Когда же он вырождается в кучу сатрапий, которые живут по понятиям и пользуются тем, что не доглядел царь, то это уже очень плохо.
Сейчас назначенный губернатор будет вынужден лично находить согласованный оптимум. Есть люди, чьи интересы отличны от кремлевских, и он, который представляет как раз кремлевские интересы. Он должен будет как-то преодолеть эти противоречия, и, видимо, с помощью понятий, а не законов. Мы снова загоняем федерализм в подпол, и школа подпольного федерализма у России гигантская. Такой федерализм начинает просто плодоносить негативными явлениями. Возникают убежища мелких негодяев, территории, на которых ничего никто не может сделать.
Возможно, хороший губернатор, если он хорошо знает местную обстановку, найдет пути решения проблемы, даже будучи кремлевским ставленником, но зачем это делать?
У меня такое впечатление от путинской администрации: они все военный люди и привыкли к иерархичной системе управления. В тех ведомствах, где они работали, это было совершенно нормально, но государство — гораздо более сложный механизм. Федерализм — сетевая структура, а не иерархическая. Вместо того чтобы развивать свое понимание работы системы, они упрощают ее до уровня своего понимания. Властная вертикаль при федерализме — бессмысленная вещь. Советы народных депутатов были выстроены иерархично, но при федерализме такой системы быть не может. Как может президент отвечать как за ЖКХ и как может мэр отвечать за дипломатию — это совершено разный масштаб задач, каждая из которых решается на том уровне, где она решается наиболее эффективно.
— Возможно, лучше отказаться от федерализма, чем строить такой, выхолощенный?
— Плохо, если именем федерализма будет прикрываться унитаризация страны, тем самым он будет скомпрометирован как способ государственного устройства, и будет закрыта возможность его реставрации в будущем. Не меняя Конституцию, ее будут нарушать на каждом шагу и компрометировать ее. Совершенно очевидно, что губернаторов будут назначать, а не выбирать, та же процедура в случае с премьер-министром называется назначением. Называть это выборами — многократное глумление над нашей Конституцией и над российским федерализмом. Категорически недопустимо, чтобы одна власть вмешивалась в деятельность другой. Я ждал, что президент пойдет на изменение Конституции — это было бы неприятно, но это был бы осознанный легитимный путь. А он просто игнорирует ее. У нас общее настроение в стране — это крайнее презрение к закону.
Если федерализм отменят и мы некоторое время поживем в формально унитарной стране, нахлебаемся трудностей связанных с таким устройством, то потом легче будет возврат к федерализму, чем если мы будем жить при формальном, гниющем федерализме.
Федерализм на самом деле имеет много опасностей, он действительно грозит распадом страны, и действительно при нем могут возникать убежища мелких негодяев, и действительно при нем крупные регионы могут влиять на политику гораздо сильнее, чем мелкие, и может возникнуть антагонизм. За федерализмом надо постоянно следить, он хорошо работает при активности общества.
— И это аргумент для его противников в России…
— Именно это я и имею в виду. Америка свой федерализм очень трудно вымучивала, но на ее уроках надо учиться. И этому устройству нужно учится не только потому, что оно очень хорошо, но и потому, что оно достаточно опасно. С ним надо держать ухо востро.
Беседовал Евгений Натаров
