Цивилизация
В российском обществе складывается мнение, что в результате реализации администратитвной реформы власть стала работать менее эффективно. Но оптимисты считают, что основная часть реформы только начинается. О ее ходе в интервью «Газете.Ru-Комментарии» рассказывает руководитель секретариата заместителя председателя правительства России Алексей Головков
— Алексей Леонардович, в последнее время все чаще слышатся упреки, что в результате реализации административной реформы власть в целом работает хуже. Это связано с нынешним этапом реформы или в принципе было принято ошибочное решение?
— Административная реформа предполагает последовательность вполне определенных действий, связанных, во-первых, с изменением формы органов государственной власти, а во-вторых, с изменением содержания их деятельности. Изменить форму всегда легко, но в новой форме старое содержание всегда работает хуже.
В ходе первого этапа реформы мы изменили структуру и административную логику ее работы. Внутренние механизмы остались пока прежними. В результате старые внутренние механизмы в новой форме стали работать хуже. Следующим шагом должно быть изменение внутренних механизмов, процедурных регламентов деятельности министерств, служб и агентств. Должны измениться процедуры их взаимодействия, и процедуры подготовки реализации и принятия решений. Это и есть та работа, которая делается сейчас. С каждым шагом по ее проведению эффективность работы органов власти будет повышаться.
Например, около месяца назад была принята новая процедура управления госсобственностью. Не секрет, что между произошедшей весной этого года реорганизацией правительства и принятием данного решения процесс управления собственностью заметно замедлился. Но сейчас, после принятия процедуры управления четко и ясно определено и описано, кто, что и как должен делать. И механизм стал быстро налаживаться. Ровно такие же процедуры, воплощенные в административных регламентах, должны быть приняты для регулирования всех основных административных процессов.
Идеологически направление реформы выбрано абсолютно правильно, и в абсолютно правильном направлении был сделан первый шаг, но была изменена только форма, а сейчас идет работа над изменением содержания.
— Что значит изменение содержания?
— Возьмем для примера устав акционерного общества, в котором прописано, какие решения принимает собрание акционеров, какие — совет директоров, а какие — правление.
Те же принципы действуют и при управлении каждым видом госсобственности — стратегической, текущей и подлежащей приватизации. Приняты решения о том, какие органы власти выполняют функции собрания акционеров, какие — совета директоров, а какие — правления. Эти функции распределены между правительством, Министерством экономического развития и торговли и Агентством по управлению собственностью. При этом правительство и министерство максимально разгружены от этой работы. Большая часть управленческих процессов должна осуществляться на уровне федеральных агентств. Когда разделение функций было завершено, реальный механизм взаимодействия между ведомствами и принятия решений начал исправляться.
После того как процедуры реализации всех административных процессов будут перестроены, можно будет сказать, что преобразование федеральных органов власти состоялось. Ведь суть преобразований не в том, чтобы «переназвать» квадратики в схеме исполнительной власти, а в том, чтобы изменить процедуры их деятельности.
Раньше, в министерствах прежнего формата, все административные процессы были централизованы. Организационно и структурно министерства разделили, а процессы деятельности остались старыми. И сейчас в рамках административной реформы именно сами процессы и преобразуются. Изменяются процедуры согласования и подчиненности.
Раньше решение о создание и ликвидации предприятий, находящихся в госсобственности, принимало правительство. Очевидно, что ликвидировать практически ничего не было возможно из-за огромного количества унитарных предприятий. Теперь решение о создании госпредприятия принимает правительство, а о ликвидации — агентство, зачастую даже не согласуя решение с министерством. И за сохранность активов отвечает агентство по управлению собственностью. В случае конфликта агентство обращается в министерство. Это процедуры, без которых разделение функций и полномочий не работает.
Существенное препятствие для проведения реформы заключается в психологии. Независимые агентства с большим объемом полномочий подчиняются телефонному звонку из министерства, потому что так было принято всегда. Сейчас вмешаться в компетенцию агентства можно, дав указания по телефону. Для того чтобы так не происходило, должна изменится психология, что происходит не быстро. Для того чтобы отстаивать собственные права на принятие решений, которые прописаны в регламентах, нужно привыкнуть к самостоятельности. Причем это должно произойти как на уровне агентств, так и на уровне министерств и правительства.
Правительство не должно вмешиваться в то, что находится в ведении министерства, несмотря на то что в министерстве существует традиция снять трубку с телефонного аппарата, позвонить и высказать свое мнение, а в агентстве есть традиция этому мнению следовать, хотя оно и выходит за пределы регламента. Изменение психологии идет дольше, чем изменение процедур. Если подводить итог, то первым шагом является изменение формы, вторым — изменение содержания и третьим — изменение психологии, привыкание к новым процедурам.
— Более вероятным выглядит то, что старые механизмы адаптируются к работе в новых условиях.
— Это зависит от решимости преобразовывать механизмы. В мире подобные реформы растягиваются на несколько лет, поскольку необходимо изменить психологию и отношения между людьми. Ровно тот же процесс проходит при слиянии двух банков или изменении структуры корпорации.
— При обсуждении административной реформы много говорили о необходимости упразднить аппарат правительства. Что показывает ход преобразований, надо ли это сделать?
— Задача существования той или иной структуры не решается исходя из того, нужно это или нет. Нужно ответить на вопрос, что будет, если это сделать. Сегодня аппарат правительства, во-первых, занимается анализом качества решений, которые предлагают министерства, и во-вторых, согласованием вопросов, которые не согласованы на уровне министров. Традиционная процедура состоит в том, что министерство выносит какое-то предложение, другие министерства с ним не согласны, а в результате «конфликтный» документ вносится в правительство — пусть там, «наверху», решают. Процедурами согласования всегда занимался аппарат. Новый регламент предполагает проведение всех согласований на уровне министров. Если вопрос не согласован, он в правительство не вносится.
Реализуется этот принцип крайне сложно, потому что министерства не всегда умеют искать и находить компромиссы по спорным вопросам, а их позиции зачастую поляризованы. Вот и приходится разногласия снимать уже на уровне правительства. Если ликвидировать аппарат правительства, то, что будет с этими разногласиями?
— Упразднение аппарата стало бы непреодолимым препятствием для представления несогласованных решений.
— Сейчас они обязаны представлять согласованный вариант. Если бы так было, то аппарат можно было бы сократить в 4 раза. К сожалению, этого не происходит. Если вы хотите убрать пилота, то нужно поставить автопилот, и убирать пилота можно только тогда, когда понятно, что автопилот работает. Существует ясная логика необходимых преобразований, но они сталкиваются с традициями последних 10, а может, и 110 лет, которые настроены на другое. Передача полномочий «вниз» вместе с ответственностью за принятие решений — это очень большой перелом. Но этим путем правительство идет, и думаю, будет идти еще ближайшие 2–3 года, до тех пор пока эти механизмы будут не только прописаны в процедурах, но и изменят психологию чиновника. Уже сейчас несогласованных решений в правительство поступает примерно в 5 раз меньше, чем год назад, а должно раз в 15 меньше. К сожалению, процесс идет не так быстро, как хотелось бы.
— Как были использованы результаты работы комиссии Алешина по оценке функций?
— Огромное количество функций было ликвидировано. Сейчас положение о министерствах содержит ограниченный перечень полномочий, которыми министерство обладает. Но вычеркивание функции из нормативного акта не означает, что чиновники перестают ее исполнять. Они продолжают делать это по инерции. Изменить обычаи делового оборота гораздо сложнее, чем изменить нормативный акт. На это требуется год или два. Управление очень инерционно. С одной стороны, это плюс, поскольку любые ошибки не влекут мгновенных радикальных последствий и система адаптируется. С другой стороны, это является тормозом при проведении любых позитивных преобразований. Переход на бюджет, ориентированный на результат, даже в административно передовых странах, таких, как Великобритания или Канада, занимает от 5 до 10 лет и двигается шаг за шагом.
— Кто сейчас является мотором реформы.
— За идеологию реформы и предложение решений отвечает Минэкономразвития. Комиссия по административной реформе под председательством Александра Жукова занимается согласованием и принятием среднесрочных решений среднего уровня, связанных с проведением этих преобразований. Принципиальные решения выносятся на рассмотрение правительства, технические принимаются на уровне Минэкономразвития. Например, при инвентаризации функций были выделены те, которые необходимо ликвидировать. Теперь нужно изменить сотни законов, десятки постановлений правительства и указов президента, в которых эти функции заложены. Эта огромная работа направлена на реализацию только одного направления административной реформы — ликвидацию избыточных функций. Кроме того, существуют функции, которые реализуются по традиции, но которые никак не оформлены нормативно, и их анализ пока проведен очень поверхностно.
Если рассматривать государство как поставщика услуг для населения и бизнеса, то, во-первых, нужно зафиксировать список услуг, во-вторых, разработать стандарты, и в-третьих, обеспечить их выполнение. Опыт всех развитых стран показывает, что административных механизмов для контроля за выполнением функций не достаточно. Сейчас идеология «сервисного государства» активно продвигается на региональном уровне, где идут очень смелые эксперименты по переводу целых подразделений госслужбы на принцип оплаты по конечному результату, которые отражает объем и качество предоставленных населению услуг.
Этот опыт можно будет обобщать на федеральном уровне и транслировать повсеместно, хотя понятно, что ситуация в Москве и Перми разная и требуется разнообразие механизмов, которое тоже поощряется. Формирование стандартов государственных услуг — только одно из направлений, а таких направлений в административной реформе добрых полтора десятка.
— Существовавшие и вновь образованные федеральные службы и агентства будут стараться получить дополнительные права, например, издавать собственные нормативные акты.
— Это вопрос построения административных процедур, о котором мы уже говорили. Если они правильно построены, то ничего другого чиновник делать не сможет. Например, в бывшей ФКЦБ административные регламенты были отражены в технологии электронного документооборота. Чиновник мог принимать только те решения, которые позволены механизмом электронного документооборота. Никакая «сильная» служба не будет способна распространить свое влияние за предусмотренные нормами рамки. При правильно написанных регламентах это станет невозможно по определению.
Беседовал Евгений Натаров
