Цивилизация
В нефтяной и газовой отрасли государство находится перед сложным выбором: с одной стороны, государственная компания всегда менее эффективная и более затратная, чем частная, но, с другой стороны, кажется, что эта сфера нуждается в каком-то специальном государственной участии, без которого интересы граждан будут игнорироваться.
Трюк в том, что на самом деле тут два разных интереса. Государство заинтересовано, чтобы компания приносила налоги и соблюдала законы и, например, не угрожала безопасности, но в том, чтобы компания была государственной, заинтересован чиновник. Причем особенно ярко этот интерес проявляется тогда, когда в принципе нет гарантий прав собственности, а есть гарантии места в бюрократической корпорации. О сильных и слабых сторонах государственной нефтедобывающей компании и о перспективах объединения «Газпрома» и «Роснефти» рассуждает независимый эксперт нефтяного рынка Григорий Выгон.
— Григорий Вадимович, в чем, по-вашему, смысл вхождения «Роснефти» в «Газпром»?
— Смысл, на мой взгляд, очевиден. Всем давно ясно, что необходимо провести реформу «Газпрома», вопрос только в том, как она будет проходить. Сейчас у государства нет контрольного пакета, есть чуть больше 38% и около 15% на балансе дочерних предприятий — это так называемые квазиказначейские акции. Для проведения реформы государство обязано увеличить свой пакет до контрольного, а еще лучше — до квалифицированного большинства (75% плюс одна акция). Обмен акций или активов «Роснефти» на акции «Газпрома» — это удобный вариант увеличения доли государства в компании. За «Роснефть», справедливая стоимость которой составляет около 6 млрд долларов США, можно получить около 12% акций монополиста и довести государственный пакет до контрольного. Пока структура сделки не ясна, но, видимо, имеются в виду как раз квазиказначейские акции «Газпрома» и акции или активы «Роснефти».
Далее, хотя Миллер и Богданчиков старательно обходят тему «Юганскнефтегаза», я думаю, что государство внесет и его активы в «Газпром», для того чтобы получить именно квалифицированное большинство. Это связано с тем, что в некоторых случаях простого большинства, контрольного пакета, недостаточно, а решения, которые нужно принимать по «Газпрому», очень серьезные. Включение «Юганскнефтегаза» в состав «Газпрома» как раз позволит получить необходимое квалифицированное большинство.
Кроме того, «Роснефть» и «Газпром» обременены долгами и не имеют свободных средств для реализации крупномасштабных проектов, в том числе в Восточной Сибири, в Баренцевом море, на Сахалине.
В этой ситуации «Юганскнефтегаз», способный генерировать до 2 млрд долларов операционных денежных потоков в год, придется как нельзя кстати. Так что государство вполне может забрать у ЮКОСа «Юганснефтегаз» в счет налоговых претензий и передать его в «Газпром».
— Кажется, что привлечение средств и активов в «Газпром» может только затруднить его реформирование.
— Вовсе нет. Нефть является для «Газпрома» непрофильным активом, особенно не нуждающимся в реформировании. Преобразованиям должна быть подвержена газовая составляющая.
Сейчас планируется сделать «Роснефть» дочерней компанией «Газпрома». Туда включат еще мощности «Газпрома» по добычи газового конденсата, еще, возможно, «Юганскнефтегаз». В итоге нефтяной актив из «Газпрома» будет выделен. Я думаю, что укрупнение «Газпрома» вынужденное и связано с необходимостью увеличения доли государства в «Газпроме» для проведения структурных преобразований.
Хочется надеяться, что потом нефтяные активы будут приватизированы, так же как и часть газовых, что все это нужно для осуществления реформы, а не для воплощения идеи по созданию крупнейшей нефтегазовой компании.
— На чем основаны ваши надежды?
— На здравом смысле. Ясно, что государство не способно эффективно осуществлять управление своей собственностью. Просто газ — тема очень деликатная. Здесь нельзя наломать дров, как в свое время поступили с нефтью. С одной стороны, реформа нефтяной отрасли дала очевидные положительные результаты: компании начали применять новые технологии, привлекать инвестиции. С другой стороны, был утерян контроль, мы получили монополизацию региональных рынков нефтепродуктов. С газом такого допустить нельзя, «Газпром» нужно реформировать осторожно.
— Решение о слиянии «Роснефти» и «Газпрома» находится в русле популярной в последнее время идеи о необходимости создания крупной государственной нефтяной компании. В чем может быть ее преимущество?
— Основное и, пожалуй, единственной преимущество состоит в том, что национальная нефтяная компания (ННК) позволяет обеспечить контроль над функционированием отрасли. Как правило, такие компании создаются на стадии ее становления, когда обнаруживается, что государство обладает значительными запасами полезных ископаемых.
Схема функционирования отрасли с участием крупной национальной нефтяной компании выглядит стандартно. На конкурс выставляется какое-то месторождение или перспективный участок, приглашаются внешние инвесторы. Если проект достаточно крупный, то создается консорциум. В любом случае в проект на безконкурсной основе обязательно входит национальная компания, которая получает крупный пакет, чаще всего контрольный. Эту долю ННК получает как бы в виде платы за вклад государства при предоставлении инвесторам права пользования недрами. В дальнейшем при инвестировании в разработку месторождения национальная компания вкладывает, как правило, меньше денег, чем сторонние инвесторы, и несет меньшие риски, начиная участвовать после обнаружения коммерческих запасов. В дальнейшем ННК следит за реализацией проекта, например, следит за привлечением к выполнению работ местных рабочих и подрядчиков, осваивает новые технологии и даже пытается контролировать расходы внешних инвесторов, хотя это, конечно, никогда не удается.
Мировой опыт показывает, что постепенно национальные нефтяные компании сдают свои позиции.
Государство постепенно либерализирует отрасль: отдает часть функций частному сектору и продает доли в национальных компаниях. Так было в Великобритании, так происходит сейчас в Норвегии и даже в Китае. В настоящее время продолжают цепляться за институт национальных нефтяных компаний в основном страны — члены ОПЕК, которые в свое время прогнали внешних инвесторов, а теперь не пускают их на свои уникальные месторождения, чтобы не потерять монополию на рынке. На мой взгляд, национальные нефтяные компании уходят в прошлое мировой экономики, и было бы ошибкой пытаться возродить в России нечто подобное.
Идея создания национальной компании в России витает уже довольно давно. Пик ее обсуждения пришелся на 1999 год, при правительстве Примакова. Тогда от нее благополучно отказались, разум восторжествовал. Казалось, что она канула в лету, но в связи с последними событиями, когда выяснилось, что можно довести частную компанию до такого состояния, что ее можно легко экспроприировать, видимо, опять в чьи-то светлые головы эта идея взбрела. На мой взгляд, ничего хорошего от укрепления действующих государственных компаний Россия не получит. Такие компании неэффективны, их нужно скорее реформировать и продавать, а не заниматься укрупнением.
— В чем логика либерализации отрасли и каковы ее механизмы?
— Основная логика заключается в том, что частные компании эффективнее государственных, а для контроля за функционированием отрасли нет необходимости иметь крупную местную компанию. Кроме того, паразитическая позиция национальной компании не выгодна инвесторам, которые рискуют своим капиталом, а чтобы привлекать внешних инвесторов, их нужно как-то поощрять. Когда месторождение исчерпывается и добыча становится дороже или в соседнем государстве обнаруживаются более привлекательные месторождения, то есть когда появляется конкуренция, приходится идти на определенные уступки.
По мере либерализации государство ослабляет многие требования, в том числе, например, требование контрольного участия для национальной компании. Еще один этап либерализации — это продажа акций государственной компании.
Таким образом, у либерализации есть два пути. Первый — это уменьшение обязательной доли участия, второй — это собственно приватизация.
— Сейчас у нас конъюнктура крайне благоприятная, и это, возможно, является поводом для создания крупной национальной компании.
— Благоприятная конъюнктура не имеет никакого отношения к тому, следует создавать ННК или нет. Слабые места национальной компании — неэффективность и коррупция. Вы не сможете контролировать деятельность государственной компании. Акционер частной компании может затребовать документы, провести аудиторскую проверку, инициировать судебное разбирательство.
Есть компания стопроцентно государственная — кто будет заниматься проверкой ее деятельности? Можно, конечно, указать на Счетную палату, но вы понимаете, что это все не серьезно.
Зачем вообще в сегодняшних условиях нужна государственная компания? Государство улучшило налоговое администрирование, серьезно ужесточило налоговое бремя и продолжает двигаться в этом направлении. Практически вся сверхприбыль, которая возникает у частных нефтяных компаний при цене выше, чем 25 долларов за баррель, изымается. Что государству еще нужно от отрасли?
— Опыт норвежской национальной компании Statoil можно назвать успешным.
— А в чем заключается успех? Тот факт, что Норвегия смогла сформировать фонд будущих поколений за счет нефтяных отчислений, объясняется не наличием Statoil и Norsk Hydro, а низкой численностью населения. В принципе, Норвегия могла бы пойти по другому пути, результат был бы не хуже. Я не уверен, что Statoil сыграла в этом решающую роль.
Statoil была создана в 1972 году, спустя несколько лет после того, как на Северном море была открыта большая нефть. Она была основной государственной компанией (в Norsk Hydro государство имело простое большинство голосов) и занималась разведкой, добычей, транспортировкой, переработкой нефти и продажей нефти и нефтепродуктов как самостоятельно, так и в консорциуме с зарубежными инвесторами. Из примерно 3,4 миллионов баррелей в день, добываемых в Норвегии в 2001 г., на Statoil приходилось около 20% — 700 тыс. барр./сут. (750 тыс. барр./сут. в 2003-м, или 26% от общей добычи). Еще примерно 40% приходилась на так называемое прямое финансовое участие государства (states direct financial interest, SDFI) — долю в примерно 150 нефтегазовых месторождениях. Этот механизм был введен в действие 1 января 1985 г. путем выделения государственной части из доли участия Statoil в нефтегазовых проектах. При этом Statoil по-прежнему отвечала за реализацию значительной части этой нефти.
Основные реформы норвежской нефтяной отрасли начались в 1999 г., когда Norsk Hydro купила единственную частную норвежскую компанию Saga Petroleum. Финансирование сделки происходило за счет дополнительной эмиссии акций Norsk Hydro, в результате чего доля государства в компании снизилась с 51% до 44%. В 2001 году Statoil вышла на биржу, 18,2% ее акций были проданы частным инвесторам. В перспективе парламент планирует снизить долю государства в компании до 2/3. После акционирования существенно изменился механизм принятия решений, и сейчас ее деятельность регулируется законодательством об акционерных обществах. Но, конечно, государство, как акционер, по-прежнему играет ключевую роль. В 2001 г. норвежский парламент одобрил продажу 21,5% активов SDFI, из которых 15% выкупила Statoil. Поскольку после приватизации Statoil уже не может управлять государственной долей в других проектах, для этого была создана специальная стопроцентно государственная компания Petoro, которая также контролирует деятельность трубопроводов и объектов инфраструктуры на суше. В 2002 г. на долю активов под управлением Petoro приходилось около 950 тыс. барр. нефти в сутки. Эта компания полностью финансируется правительством, она не осуществляет операционную деятельность и, по сути, является специальным управляющим агентством.
— Каким может быть механизм контроля над государственной компанией?
— Механизм контроля может быть любым — например, через включение чиновников в правление и совет директоров или передачу управления внешней компании (наемным менеджерам) с проведением периодических аудиторских проверок. Но мы же не в Норвегии живем. Механизм может быть теоретически хорошим, но в одних условиях он работает, а в других нет.
Почему, например, СРП где-нибудь в Индонезии работает, а в России нет? Что это — такой уж плохой режим? На примере СРП хорошо видно, что у нас государство не в состоянии проконтролировать деятельность сторонних инвесторов.
Хотя государственные компании получили доли в проектах, и уполномоченными компаниями они были. При этом государство не могло даже получить финансовую отчетность по сахалинским проектам, не говоря о влиянии на инвестиционные решения. В таких условиях не нужно пытаться усиливать роль государства через создание специальных национальных компаний. Нам достаточно «Транснефти». Нужно, чтобы частные компании платили налоги и максимально эффективно разрабатывали месторождения. Тенденция же налицо: государственные компании во всем мире акционируются, и обязательная доля участия государств в проектах снижается.
Вместо создания ННК государство должно больше внимания уделять геологоразведке, особенно самым начальным ее этапам. Это может быть поиск перспективных участков, съемки со спутников. Такие работы будут стоить не очень дорого, это необременительно для бюджета, а польза велика, тем более что частные компании такой деятельностью заниматься не будут. Надо совершенствовать законодательство в вопросах недропользования, все остальное частный капитал сделает самостоятельно и гораздо эффективней. Каждый должен заниматься своим делом.
Беседовал Евгений Натаров
