Цивилизация
Как и было сказано, правительство приступило к реализации очередного этапа административной реформы. Разбираться в сданной с недоделками структуре органов исполнительной власти уже недосуг. На очереди — показатели эффективности деятельности всех федеральных «гражданских», то есть подчиненных правительству, а не президенту, министерств, служб и агентств. Этот вопрос будет рассмотрен послезавтра на заседании кабинета.
Ведомства поначалу нехотя, а потом со все возрастающим энтузиазмом сами для себя определили показатели, критерии эффективности их достижения, для чего сформулировали стратегические цели своей деятельности и даже разобрались с собственной миссией.
Внутри самого кабинета министров далеко не все первые лица с доверием и без скепсиса отнеслись к этой работе, проделанной в рамках образованной весной правительственной комиссии по повышению эффективности бюджетных расходов, возглавляемой вице-премьером Александром Жуковым. Эксперты, работавшие в комиссии, в частных беседах с некоторым приятным изумлением констатируют, что чиновники справились с заданием (во что почти никто не верил). И более или менее очевидно одно: это «интеллектуальное упражнение» оказалось весьма полезным для самих министерств, служб и агентств — они как минимум задумались о своем предназначении и целях деятельности. Думать — это вообще не дело чиновников, они все больше исполняют. Но когда им поручили думать, они и этим стали заниматься. Партия сказала: «Надо!»…
На основе этих попыток «самоидентификации» правительственная комиссия подготовила сводный доклад о планах и показателях деятельности федеральных органов исполнительной власти на 2005 год и на период до 2007 года. Каждая структура определилась со своей миссией, целями, последовательностью достижения результатов и временными рамками реализации задач, показателями эффективности и, соответственно, масштабом финансирования всех этих процессов. К примеру, одной из измеряемых стратегических целей Минздрава является увеличение средней продолжительности жизни до 70 лет при сегодняшнем показателе, равном 65,1. Или, если речь идет о Минэкономразвитии, отвечающем за макроэкономические показатели, то оно ставит цель достичь уровня годовой инфляции в 3% к 2011 году или, например, снизить к 2010-му стоимость ипотечного кредита с нынешних 16 до 6%.
Казалось бы, вся эта система «попахивает» плановой экономикой. Но, если говорить о содержательных моментах, между попытками строить бюджетные расходы по результатам, устанавливать цели и показатели деятельности органов исполнительной власти и социалистическим планом есть существенная разница. Я разговаривал на эту тему с одним из экспертов комиссии, сотрудником Высшей школы экономики Андреем Клименко, который еще в прошлой, советской, жизни занимался балансами народного хозяйства. Он видит принципиальное отличие в том, что в плановой экономике задания давались не для министерств, а для предприятий, показатели же устанавливались для производителей, а не для регуляторов. В системе же показателей первичны деньги, а не производимая продукция, строится финансовый, а не материальный баланс, экономические власти следят за тем, как отчитываются те, кто тратит деньги.
Система определения целевых показателей позволяет, грубо говоря, спрашивать с министерств не на основе абстрактного толкования понятий «хорошая» или «плохая» работа, а на базе использования конкретных критериев. Министр отвечает за вполне определенный, формализованным образом описанный результат. Тем самым исполнительная власть в своей работе переходит от затратной модели функционирования к результативной, становятся более понятными и прозрачными бюджеты ведомств, объемы финансовых и человеческих ресурсов увязываются с обязательствами органа власти.
В этой модели придуман «крючок» для министра или главы ведомства: сам определил себе задачи, сам и будешь за них отвечать. И не за «яйценоскость кур», а за стратегические цели.
Другой вопрос, что жизнь обязательно поправит создателей идеальных механизмов: едва ли о работе министров будут судить, заглядывая в таблицы показателей.
Можно, конечно, устроить демонстрационную отставку начальника ведомства, не выполнившего плановое задание. Но ведь и планы у правительства меняются, в том числе и по базовым показателям ВВП и инфляции. Так что профанировать можно и эту идею.
~Тем не менее и в самой сфере административной реформы ставятся вполне четкие задачи. И по доле государственных услуг, по которым приняты стандарты их оказания, и по числу межведомственных процессов, для регулирования которых используются административные регламенты. Что свидетельствует только об одном: большинство действий в рамках административной реформы и реформы госслужбы должно быть синхронизировано. Без административных регламентов не будет живых чиновников, которые способны работать на достижение показателей. Без стандартов госуслуг работа становится неконтролируемой со стороны общества. Без системы целевых показателей невозможно эффективное расходование бюджетных средств и бюджетирование по результату. Поэтому разработчики реформы торопятся: предполагается, что в декабре этого года Рабочая группа по административным регламентам подготовит проекты законов «Об административных регламентах» и «О стандартах государственных услуг». А с начала будущего года показатели и заявки ведомств на расходы будут инкорпорированы в проект государственного бюджета 2006 года.
«Замок» превращался в кафкианскую конструкцию только потому, что там была плохая бюрократия, чья деятельность была нерегламентирована и непрозрачна. Бюрократизировать бюрократию — вот лозунг момента.
