С самого начала работы Госдумы седьмого созыва в экспертной среде шли разговоры о том, повысится или нет эффективность обновленного депутатского корпуса. В кулуарах собеседники «Газеты.Ru» даже говорили о том, что новое руководство размышляет о введении KPI для депутатов. Публично же речь шла о более качественной работе над законотворчеством.
По итогам первой сессии Думы, закончившейся в прошлом году, эксперты констатировали, что сравнивать ее итоги с результатами начала работы Думы прошлого созыва не совсем корректно, так как основной повесткой для нынешних народных избранников стал бюджет. Напомним, что парламент прошлого созыва избирался в декабре 2011 года и бюджет на следующий год принимали их предшественники. Работа над ним отвлекала от всех иных направлений деятельности.
Однако на прошлой неделе закончилась уже вторая сессия Госдумы действующего созыва, и показатели в общем и целом уже можно сравнивать. Что и сделала «Газета.Ru».
Все данные взяты из автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности на сайте ГД. При сравнении с Думой предыдущего созыва задавались ограничения поиска. Учитывались только решения, принятые с первого заседания депутатов прошлого созыва и последнего заседания осенней сессии (то есть с 21 декабря 2011 по 21 декабря 2012 года). Что касается Думы текущего созыва, то учитывались законопроекты, внесенные с первого до последнего пленарного заседания первых двух сессий (5 октября 2016 — 21 июля 2017).
Статистика внесенных законопроектов в указанные периоды сопоставима. Всего новым созывом до конца прошлой недели было внесено 1036 законопроектов. В прошлом созыве до последней пленарки 2012 года примерно на 10% больше — 1181.
Правительство эффективней в 10 раз
Всего в текущем созыве правительство инициировало 253 законопроекта. Окончательное решение принято уже по 79 из них. 78 стали законами (30,8%), подписанными президентом и опубликованными в государственном печатном органе. Только один избежал такой участи, будучи отозван инициатором.
Ни одна из законодательных идей правительства, внесенных в текущую Думу, не была отклонена депутатами на пленарном заседании.
Сюда же можно прибавить 39 законопроектов (15,4%), которые уже одобрены Советом Федерации, но пока не подписаны главой исполнительной власти. Еще один пока только зарегистрирован в верхней палате.
Получается, что 135 правительственных законопроектов пока остаются на разных стадиях рассмотрения в Госдуме (53,4%).
В прошлом созыве за первые две сессии правительство внесло 213 законопроектов (несколько меньше, чем в этой). Показатель законопроектов, превратившихся в закон к моменту последнего пленарного заседания 2012 года, чуть выше, но не сильно — 90 (это 42,2% против 47,1%). Один был отозван. Отклоненных на тот момент также не было.
Что же до парламентариев, то в седьмом созыве до конца прошлой недели они успели инициировать 465 законопроектов. Прошлый созыв был сравнительно активней — 547. Из 465 инициатив действующих народных избранников решена судьба уже у 115. В законы при этом превратились только 45 (9,6%). Отклонено — 13, возвращено авторам инициативы — 35, сняты в связи с самоотзывом — 23. В прошлой Думе из 547 законов за год в законы превратились только 22 законопроекта (4,02%).
Самые низкие показатели принятия законопроектов сохраняются у инициатив законодательных собраний регионов. Так, в этом созыве ими было внесено 231 предложение, а законами стали только три. За первый год работы предыдущей Думы их было внесено 313, в законы превратились семь.
Чемпионом по законотворчеству остается президент РФ. От его имени в этом созыве в Думу было внесено 35 законопроектов, из которых 27 уже стали законами. Еще семь из них уже одобрены Советом Федерации. В первый год работы нарышкинской Думы в законы превратились все 32 внесенных президентом законопроекта.
О чем говорят цифры
Данная статистика не учитывает, насколько значительно корректировались депутатами правительственные инициативы. Однако показательно, что по-прежнему именно главный исполнительный орган власти РФ является наиболее эффективным законотворцем. Депутаты в гораздо меньшей степени генерируют законодательную повестку. Кроме того, законодательная власть никогда не идет на прямой конфликт с исполнительной.
Руководством Думы в этом созыве была реализована дополнительная процедура публичных слушаний, добавляющая дополнительный этап, на котором теоретически могут появиться поправки. При прохождении наиболее резонансных инициатив приглашаются сторонние эксперты и представители тех слоев общества, которых обсуждаемый закон может лично затронуть. Впрочем, политолог, доцент Института общественных наук РАНХиГС Екатерина Шульман не считает это новшество значительным.
«Дума и ее председатель получают дополнительную дозу внимания медиа, но на выходе это не ведет к блокированию какой-либо резонансной инициативы», — считает специалист.
Шульман указывает, что каких-то радикальных изменений в работы этой Думы пока не видно. Например, вспомнить, когда в течение нового созыва какой-то правительственный проект отклонили или хотя бы переписали до неузнаваемости, нельзя.
«Действительно, есть некоторое сокращение числа принятых законопроектов, но по сравнению с 2016 предвыборным годом, и нельзя сказать, что оно существенное. То же самое и со скоростью прохождения законопроектов. Замедление есть, но не радикальное», — констатирует эксперт.
При этом нельзя сказать, что думское руководство декларирует одно, а делает противоположное или вообще не делает ничего. Эксперт отмечает, что и за сами правильные декларации уже стоит сказать спасибо, а само движение в этом направлении происходит, хотя и медленно.
Присутствует более размеренное, вдумчивое рассмотрение законопроектов, как и отказ от практики принятия проектов в первом чтении и в целом (минуя стадию второго чтения) или во втором и третьем чтении в один день. Но при этом Шульман вспоминает, что ужесточение наказания за доведение до самоубийства было принято в рекордные сроки, притом что буквально накануне вступил в силу закон, ужесточающий санкцию по этой статье УК.
«И это после всех разговоров о том, как важна стабильность законодательства, особенно кодексов — основ нашей правовой системы», — посетовала эксперт в разговоре с «Газетой.Ru».
«Проблема в том, что в парламентах мира политическая повестка рождается за счет межпартийной конкуренции — соперничества фракций, — рассуждает собеседница «Газеты.Ru». — А у нас ее нет, так как у «Единой России» в Думе сверхбольшинство». Шульман считает, что в сложившейся ситуации парламенту остается бороться за усиление своих полномочий.
Например, в следующие годы работы Думы возможны более выраженные противоречия с правительством, особенно его финансово-экономическим и социальным блоком, как публичные, в ходе обсуждений бюджетов, так и непубличные.
«Возможно, Думе стоило бы реанимировать какие-то свои спящие полномочия. Например, практику парламентского расследования или контроль парламента над исполнением бюджета посредством Счетной палаты», — предлагает эксперт.
Впрочем, в предыдущие годы работа парламентских комиссий по расследованию тех или иных происшествий неизменно заканчивалась ничем, а закон о парламентском расследовании так и не был принят. Социолог Валентин Бианки считает, что все-таки совсем нивелировать происходящие статистические изменения не стоит. Они не выглядят революционно, но все же присутствуют.
«Революции с обменами процентами и не могло произойти. Есть устоявшаяся практика. Обмен процентами с правительством означал бы начало войны ветвей власти, как 1995 году, что сейчас невозможно», — считает эксперт. Кроме того, он отмечает падение числа резонансных пиар-инициатив от депутатов, что способствует нормализации публичного образа Думы.
Однако, по мнению Бианки, Дума действительно не стала формальным центром выработки политической повести. Более того, этого даже незаметно в линии позиционирования нижней палаты парламента.
«Прижать всех к ногтю, чтобы они ходили на заседания, выглядит для начала неплохо. Но эта тема не может быть долгоиграющей», — рассуждает Бианки. Ведь если в сознании граждан депутаты по-прежнему ничего не будут делать, то можно будет говорить, что теперь они просто «просиживают штаны» в своих креслах, пусть и в зале пленарных заседаний, добавил эксперт.